II SA/Bd 522/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Mariusz Pawełczak Protokolant asystent sędziego Piotr Ziółkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2026 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2015 r. [...] w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia miejskiego wód podziemnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia w zakresie [...] w odniesieniu do zakazu lokalizowania oczyszczalni ścieków bytowych; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Wojewody na rzecz M. R. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. U z a s a d n i e n i e: M. R., zwany dalej: "skarżącym" lub "stroną", powołując się na regulację art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 428), zwanej dalej: "ustawą o wojewodzie", w związku z art, 3 § 2 pkt 5 i art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwaną dalej: "p.p.s.a.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] 2015 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia miejskiego wód podziemnych w A. K. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r., poz. 2386), zwane dalej: [...] w zakresie § 4 ust. 1 pkt 13. Zaskarżonemu przepisowi zarzucono: 1/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2017 poz. 1566), poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu lokalizowania oczyszczalni ścieków bytowych, wykraczającego poza dopuszczalny zakres ograniczeń przewidzianych w ustawie; 2/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 565 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, poprzez rażące zaniechanie aktualizacji zaskarżonego rozporządzenia mimo upływu znacznego czasu od wejścia w życie nowego Prawa wodnego; 3/ naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadmierne ograniczenie konstytucyjnego prawa wolności, które nie znajduje uzasadnienia w konieczności ochrony zdrowia, środowiska, porządku publicznego, ani innych wartości wskazanych w tym przepisie. W związku z powyższym wniesiono o: uchylenie w całości ww. [...], ewentualnie o zmianę zaskarżonego przepisu § 4 ust. 1 pkt 13 ww. rozporządzenia poprzez jego wykreślenie, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ulicy [...], w obrębie ewidencyjnym [...], gmina A. K., objętej strefą ochronną ujęcia miejskiego wód podziemnych w A. K., ustanowioną zaskarżonym [...] i zamierzał na swojej nieruchomości wybudować przydomową oczyszczalnię ścieków, czego zamiar zgłosił do Starosty [...] w dn. [...] października 2023 r., lecz Starosta decyzją z dnia [...] 2023 r. ([...]) wniósł sprzeciw, który Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2024 r., utrzymał w mocy, a podstawą odmowy był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] 2019 r.), który w § 4 ust. 4 pkt 4 stanowi, że "obszar objęty granicami planu miejscowego w znacznym stopniu znajduje się w strefie ochrony pośredniej miejskiego ujęcia wody '[...], obowiązują nakazy i zakazy wynikające z przepisów odrębnych". Wskazano, że WSA w Bydgoszczy, wyrokiem w sprawie o sygn. akt: II SA/Bd 329/24, oddalił skargę strony na ww. decyzję Wojewody. W ocenie skarżącego, jego interes prawny został naruszony, gdyż zaskarżony przepis aktu prawa miejscowego (rozporządzenie [...]) bezpośrednio uniemożliwia realizację inwestycji - budowy przydomowej oczyszczalni ścieków - poprzez oparcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o ww. rozporządzenie, co stanowi nieuprawnioną bezpośrednią ingerencję w przysługujące stronie prawo do własności nieruchomości i wprowadzanie ograniczeń w możliwościach korzystania z nieruchomości. Przywołano wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. (II OSK 1818/12), w którym potwierdzono prymat przepisów hierarchicznie wyższych nad przepisami aktu prawa miejscowego. Zarzucono, że kwestionowany w skardze zakaz z § 4 ust. 1 pkt 13 [...], narusza art. 130 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r., który stanowi o możliwości wprowadzenia zakazu, ale tylko w odniesieniu do takich czynności, które powodują "zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia". Dlatego całkowity zakaz lokalizowania wszystkich oczyszczalni ścieków bytowych, bez rozróżnienia na ich typ i potencjalny wpływ na jakość wód podziemnych, wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego. Przywołano orzecznictwo na poparcie tezy, że: - wyliczenie z art. 130 ust. 1 P.w. ma charakter określenia granic, w jakich muszą mieścić się ograniczenia i zakazy (wyrok II SA/Bd 211/22), - ustawowe zakazy nie mogą być modyfikowane, czy też rozszerzane przez organ ustanawiający obszar chronionego krajobrazu (wyrok II SA/Ol 692/17), - ustanowione zakazy – by mogły być zgodne z ustawą Prawo wodne - nie mogą być dowolne, lecz muszą być związane i służyć realizacji celu, dla którego zostały ustanowione, tj. zapobieganiu zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia (wyrok II SA/Ke 674/08). Wywodzono, że oczyszczalnie przydomowe o przepustowości do 5 mł na dobę, wykorzystywane na potrzeby własnego gospodarstwa domowego w ramach zwykłego korzystania z wód, nie wymagają nawet pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Całkowity zakaz w lokalizowania takich oczyszczalni, bez oceny ich rzeczywistego wpływu na ujęcie wody, jest zatem nieproporcjonalny i wykracza poza delegację ustawową. Podniesiono, że współczesne przydomowe oczyszczalnie ścieków, spełniające surowe wymogi techniczne określone w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r., nie stanowią zagrożenia dla jakości wód podziemnych i dlatego obowiązywanie przestarzałych przepisów – których organy nie zmieniły -, nie uwzględniając aktualnych rozwiązań technologicznych w zakresie oczyszczania ścieków, prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia praw właścicieli nieruchomości położonych w strefie ochronnej. Wskazano, że w konsekwencji powyższego na stronie ciąży obowiązek przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej w przypadku posiadania zbiornika bezodpływowego (szamba) i ponoszenia dodatkowych stałych kosztów korzystania z sieci, podczas gdy posiadanie przydomowej oczyszczalni ścieków spełniającej wymagania techniczne, nie rodzi obowiązku przyłączenia się do sieci (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Wywodzono, że całkowity zakaz lokalizowania oczyszczalni ścieków bytowych narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem w przypadku przydomowych oczyszczalni ścieków o małej przepustowości, wykorzystywanych na potrzeby własnego gospodarstwa domowego, całkowity zakaz ich lokalizacji nie jest konieczny dla ochrony ujęcia wody, biorąc pod uwagę regulacje art. Zgodnie z art. 33 ustawy Prawo wodne z 2017 r., oraz art. 78 i 83 tejże ustawy. Podniesiono, że ten sam organ, tj. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. w wielu aktach normatywnych nie wprowadzał zakazu lokalizowania oczyszczalni ścieków, jak np.: - rozporządzenie Nr [...] z dnia [...] 2013 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych [...] i gminie [...], - rozporządzenie Nr [...] z dnia [...] 2016 r. w sprawie strefy ochronnej gminnego ujęcia wód podziemnych na terenie wsi [...], - rozporządzenie Nr [...] z dnia [...] 2015 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych "[...]", - rozporządzenie Nr [...] z dnia [...] 2015 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych w miejscowości [...], - rozporządzenie Nr [...] z dnia [...] 2015 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych w miejscowości R., - rozporządzenie Nr [...] z dnia [...] 2015 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych w miejscowości [...] - brak ograniczeń w lokalizowaniu jakichkolwiek oczyszczalni ścieków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska podniesiono, że [...] 2025 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. pismem z [...] 2025 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, przekazał zgodnie z właściwością, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej: "k.p.a.", skargę strony. Zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087), zwanej dalej: "P.w.", organem właściwym do ustanawiania strefy ochronnej obejmującej teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej w drodze aktu prawa miejscowego jest wojewoda. Powyższe kompetencje przypisano wojewodzie w dniu wejścia wżycie P.w., jednocześnie zlikwidowano podmiot, który ustanowił zaskarżone rozporządzenie oraz utworzono nowy podmiot, tj. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, lecz pozbawiono je kompetencji ustanawiania strefy ochronnej obejmującej teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej w drodze aktu prawa miejscowego. W myśl art. 565 ust. 1 P.w., "dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 58 ust. 1, ustawy uchylanej w art. 573 zachowują moc do dnia wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 niniejszej ustawy i mogą być zmieniane". Wskazano, że zmiana utrzymanego w mocy aktu może nastąpić na podstawie przepisów obowiązujących w czasie jego zmiany, tj. nowej ustawy, pomimo tego, że ten akt został wydany w innym trybie tj. uchylonej już ustawy. Jeżeli w ustawie nie określono odrębnego trybu dla zmiany aktu prawa miejscowego, zmiana takiego aktu powinna nastąpić w trybie przewidzianym do wydania tego aktu prawnego, tak jak ma to miejsce w przypadku aktu prawa miejscowego wydawanego na podstawie art. 135 ust. 1 pkt. 2 P.w. Podkreślono, że do dnia dzisiejszego do [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. nie wpłynął żaden wniosek właściciela ujęcia wody wnoszący o uchylenie w całości zaskarżonego [...] lub zmianę zaskarżonego przepisu § 4 ust. 1 pkt 13 ww. rozporządzenia poprzez jego wykreślenie. Skonkludowano, że wobec powyższego, skarga jest nieuprawniona i nie znajduje potwierdzenia w świetle obowiązujących procedur. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest [...], które jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem administracji rządowej niezespolonej, co wynika wprost z art. 123 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112; dalej: u.i.o.ś.). Zgodnie z art. 52 ust. 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 ust. 2 p.p.s.a.). Rozważyć więc należy czy skarżącemu przysługiwał jakikolwiek środek zaskarżenia przed organem właściwym w sprawie. Zwrócić należy uwagę, że od dnia 1 czerwca 2017 r., tj. od czasu wejścia w życie ustawy zmieniającej, art. 63 ustawy o wojewodzie, nie statuuje już obowiązku zwrócenia się z wezwaniem do organu, który wydał przepis lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia i nie obwarowuje możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego od bezskuteczności takiego wezwania. Oznacza to, że skarżącemu, zgodnie z art. 52 ust. 2 p.p.s.a. nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie, a co za tym idzie złożył skargę skutecznie bez obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia. Następną kwestią, którą należało przesądzić przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy było dokonanie oceny, czy zaskarżone rozporządzenie narusza interes prawny skarżącego, który to wymóg wynika z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie. W konsekwencji strona wnosząca skargę winna wykazać, że istnieje ścisły związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną regulacją, polegający na tym, że regulacja ta narusza interes prawny lub uprawnienia ww. strony (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02 OSNP 2004 r. Nr 7, poz. 114). Interes ten powinien być konkretny i realny, znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację, w tym przypadku w zarządzeniu, nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego poprzez pogorszenie jego sytuacji prawnej lub powstanie nowych obowiązków. Oddziaływanie to musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, a więc nie wystarczy twierdzenie, że może ono wystąpić w przyszłości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2326/23, nr 3655652). W kontekście powyższego istotnym jest, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina A. K., objętej strefą ochronną ujęcia miejskiego wód podziemnych w A. K., ustanowioną zaskarżonym rozporządzeniem Nr [...] zamierzałem na swojej nieruchomości wybudować przydomową oczyszczalnię ścieków, czego zamiar zgłosił do Starosty [...] w dn. [...] 2023 r. Starosta decyzją z dnia [...] 2023 r. ([...]) wniósł sprzeciw, od którego w dniu [...] 2023 r. odwołał się do Wojewody [...]. Wobec utrzymania w mocy ww. decyzji, decyzją Wojewody z dnia [...] 2024 r., skarżący złożył skargę do WSA w Bydgoszczy, który oddalił ją wyrokiem z dnia [...].2024 r., w sprawie o sygn. akt: II SA/Bd 329/24 z uwagi na fakt, że decyzje organów obu instancji były zgodne z ustaleniami planu miejscowego, który ustalając zakaz budowy oczyszczalni oparł się na kwestionowanej przez skarżącego regulacji [...]. Wobec powyższego należało uznać, że interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżonym przez niego rozporządzeniem albowiem bezpośrednio uniemożliwia ono realizację inwestycji - budowy przydomowej oczyszczalni ścieków - poprzez oparcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o ww. rozporządzenie, co ogranicza we wskazany sposób prawo własności nieruchomości skarżącego w możliwościach korzystania z niej. Należy jednak podkreślić, że interes ten obejmuje prawo do zaskarżenia jedynie regulacji odnoszącej się do zakazu lokalizowania oczyszczalni ścieków bytowych. Tylko w tym bowiem zakresie skarżący wykazał związek pomiędzy naruszeniem swych praw opartych o regulację prawa materialnego, a przepisami zaskarżonego rozporządzenia. Przechodząc do dokonania kontroli zaskarżonego rozporządzenia, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiot kontroli tutejszego Sądu stanowi [...] ustanawiające strefę ochronną ujęcia miejskiego wód podziemnych w A. K., które wydane zostało na podstawie art. 58 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469), zwanej dalej: "dawnym Prawem wodnym". Na podstawie przedmiotowego rozporządzenia ustanowiona została strefa ochrony ujęcia wody powierzchniowej składająca się z terenu ochrony bezpośredniej i pośredniej ujęcia oraz określony został obszar terenu ochrony bezpośredniej i pośredniej oraz obowiązki i zakazy obowiązujące w ustanowionych strefach ochrony bezpośredniej i pośredniej. Zgodnie z art. 58 ust. 1 dawnego Prawa wodnego, strefę ochronną ustanawiał, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, będący organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie określonym ustawą (art. 92 ust. 1 ww. ustawy). Zaskarżone rozporządzenie stanowi zatem akt prawa miejscowego, wydany przez organ administracji rządowej niezespolonej i przez to podlega kontroli sądowej. Przystępując do merytorycznej oceny zaskarżonego rozporządzenia należy wskazać na wstępie, że uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego terenowego organu administracji rządowej obliguje sąd do stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części (w przypadku przedmiotowej sprawy § 4 ust. 1 pkt 13), stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Zauważyć należy, iż art. 147 § 1 p.p.s.a. nie reguluje rodzaju naruszenia prawa będącego podstawą do stosowania sankcji nieważności. W doktrynie i w orzecznictwie sądowym przyjęto, że do określenia rodzaju naruszenia przepisów prawa będącego podstawą do zastosowania sankcji nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. A zatem, zastosowanie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sankcji nieważności uchwały lub aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. nie zostało ograniczone tylko do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa, ale obejmuje też inne stopnie naruszenia prawa jak naruszenie prawa przez wadliwą wykładnię lub naruszenie przepisów procesowych podjęcia uchwały. Kryterium oceny legalności powyższych aktów stanowi jej zgodność z prawem, tj. zgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Podkreślić jednak należy, iż stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. następuje wyłącznie w sytuacji istotnego naruszenia prawa, Sąd nie stosuje sankcji nieważności w razie nieistotnego naruszenia prawa. Także ustawa, nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. By można było zatem stwierdzić, czy doszło do istotnego naruszenia prawa, należało dokonać analizy prawidłowości wprowadzonego kwestionowanego zakazu tak pod względem materialnych, jak i proceduralnych jego podstaw. Przede wszystkim należy zauważyć, że zakaz ten we wcześniejszych regulacjach prawnych chroniących wody terenu ochrony pośredniej wcześniej nie występował. W dotychczasowym stanie prawnym ochrona prawna wód podziemnych wynikała z decyzji Wojewody [...] z dnia [...].1994 r., o ustanowieniu dla ujęć wody [...] strefy ochronnej w [...]. Decyzja ta przewidywała zakaz wprowadzania ścieków do ziemi i do wód powierzchniowych na terenach ochrony pośredniej (wewnętrzny), lecz nie konkretyzowała zakazu lokalizowania oczyszczalni ścieków. Podobnie też zakazu takiego nie formułował Dodatek nr 2 do "Dokumentacji hydrogeologicznej zasobów wód podziemnych z utworów czwartorzędowych ujęcia i "[...]" w [...]", określający warunki ustanowienia strefy ochronnej ujęcia miejskiego. Dodatek sformułował analogiczny zakaz wprowadzania ścieków do ziemi i do wód powierzchniowych na terenie ochrony pośredniej, jak miało to miejsce w ww. decyzji Wojewody [...] z [...].1994 r. Oznacza to, że ani dotychczasowy porządek prawny obowiązujący na terenie ochrony pośredniej, ani podstawowy dokument dokumentacji hydrogeologicznej nie przewidywały tak szczegółowego zakazu jak lokalizacja oczyszczalni ścieków bytowych. W złożonym natomiast przez właściciela i użytkownika ujęcia miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Wodociągowej sp. z o.o. w A. K. wniosku o ustanowienie strefy ochronnej, zawnioskowano o ustanowienie zakazu lokalizowania oczyszczalni ścieków bytowych, komunalnych i przemysłowych na obszarze ochrony pośredniej, uzasadniając to jedynie wskazaniem, że gromadzone i wytwarzane w ww. oczyszczalniach znaczne ilości ścieków mogą stanowić zagrożenie dla jakości wód podziemnych. Z powyższego uzasadnienia nie wynika, czy problemem jest wytwarzana ilość ścieków, czy ich jakość. Wskazówką do interpretacji tego zagadnienia jest wyrażenie obawy na s. 15 wniosku, że istniejące szamba nie zawsze są szczelne i mogą stanowić zagrożenie dla wód gruntowych i podziemnych. W przedmiotowej sprawie zaszła więc sytuacja, kiedy ani dotychczasowy reżim prawny na omawianym terenie, ani dokumentacja hydrogeologiczna nie przewidywały kwestionowanego szczegółowego zakazu a jego postulat wynika jedynie z ww. wniosku, który uzasadniając ten postulat uczynił to w sposób niepoddający się jakiejkolwiek weryfikacji, opierając się na hipotetycznych założeniach zwiększenia ilości ścieków i ich nieodpowiedniej (jak należy się domyślać jedynie) jakości. Ocena ta wynika stąd, że w omawianym postulacie nie wzięto w ogóle pod uwagę technicznej charakterystyki bytowych oczyszczalni ścieków, tak pod względem jakości ich oczyszczania, jak i możliwości technicznych nieodprowadzania z nich ścieków do gruntu. W takiej sytuacji wprowadzenie postulowanego zakazu winno było zostać uzasadnione niezbędną analizą zasadności wprowadzenia zakazu, zwłaszcza pod kątem możliwości technicznych współczesnych oczyszczalni ścieków bytowych. Tymczasem uzasadnienie projektu zaskarżonego rozporządzenia zawiera jedynie jedno zdanie odnoszące się do ww. problematyki formułujące twierdzenie, że omawiany zakaz zaproponowano z uwagi na to, iż gromadzone i wytwarzane w nich (nie wskazano w czym – uwaga Sądu) znaczne ilości ścieków i odpadów poprodukcyjnych mogą stanowić zagrożenie dla jakości wód podziemnych. Z powyższego wynika, że w zaskarżonym rozporządzeniu przekalkowano uzasadnienie potrzeby wprowadzenia kwestionowanego zakazu z wniosku o ustanowienie strefy ochronnej. Wskazane działania niewątpliwie stanowią istotne naruszenie prawa. Stwierdzić bowiem należy, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. wydając zaskarżone rozporządzenie nie był związany wnioskiem właściciela ujęcia wody co do treści i zakresu zakazów, ograniczeń i nakazów, które miały być wprowadzone na mocy rozporządzenia ustanawiającego strefę ochronną ujęcia wód. Wynika to z art. 58 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 2 dawnego Prawa wodnego. Dyrektor regionalny był ustawowo upoważniony do wskazywania zakazów, nakazów, ograniczeń oraz obszarów, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57, jak stanowił o tym art. 58 ust. 1 ww. ustawy. Dlatego też wniosek właściciela ujęcia wody o ustanowienie strefy ochronnej zawierał wyłącznie propozycje tych nakazów, zakazów i ograniczeń. Oznacza to brak "automatyzmu" w działaniu organu ustanawiającego przedmiotowy akt prawa miejscowego, w tym w szczególności w zakresie określenia ww. zakazów obowiązujących na terenie ochrony bezpośredniej i pośredniej ujęć wód, wymienionych w art. 53 i art. 54 dawnego Prawa wodnego, wyrażających się w potrzebie weryfikacji mających mieć zastosowanie środków ochrony ujęcia wody do określonych warunków lokalnych. Dlatego też dyrektor regionalny był podmiotem, który ostatecznie określał zakres i treść nakazów, zakazów i ograniczeń, ale jego działanie musiało być odpowiednio uzasadnione i oparte o znajdujące się w aktach informacje – zarówno w przypadku kiedy uznaje, że należy wprowadzić określone, proponowane nakazy, zakazy i ograniczenia zgodnie z wnioskiem właściciela ujęcia wód – a wbrew stanowisku właścicieli nieruchomości z obszaru strefy ochronnej, jak też w przypadku kiedy uznaje, że wbrew propozycjom z wniosku właściciela ujęcia wody (a w zgodzie ze stanowiskiem właścicieli nieruchomości z obszaru strefy ochronnej), pewne nakazy, zakazy lub ograniczenia są zbędne lub są konieczne, ale w innym zakresie. Brak pełnego uzasadnienia jest naruszeniem zasady przyzwoitej legislacji uniemożliwiając Sądowi kontrolę zaskarżonej regulacji, bądź w przypadku kiedy treści wprowadzonych zakazów kwestionuje właściciel ujęcia wody, bądź kiedy sprzeciwiają się zakazom właściciel nieruchomości znajdującej się na terenie ochrony (tak jak w przypadku niniejszej sprawy). Konieczność stanowienia prawa z zachowaniem zasady przyzwoitej legislacji skutkuje zasadnością zarzutów skargi odnoszących się do § 4 ust. 1 pkt 13 zaskarżonego rozporządzenia. Nie spełnia wymogu przyzwoitej legislacji wprowadzanie zakazu w powyżej opisany sposób. Wprowadzenie zakwestionowanego zakazu nie pozwala zatem na ustalenie jasnych, prawnych kryteriów oceny, czy w danym przypadku zakaz ten jest działaniem dopuszczalnym w świetle art. 54 dawnego Prawa wodnego. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na okoliczność, że w uzasadnieniu projektu zaskarżonego rozporządzenia brak jest rozważań dotyczących wyważenia interesu indywidualnego i publicznego, który ex definitione w obowiązującym porządku prawnym nie ma charakteru nadrzędnego nad interesem indywidualnym, zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego oraz doktryny - por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt III ARN49/93, J. Michalska "Znaczenie interesu publicznego w zakresie realizacji inwestycji", s. 48, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt II OSK 2771/20 ). Nie ma bowiem żadnej wątpliwości, że zarówno interes publiczny jaki i indywidualny muszą być wyważane w każdej sytuacji. To od okoliczności sprawy zależeć będzie czy interes publiczny zostanie postawiony ponad interesem indywidualny, czy też odwrotnie, priorytet ten zostanie przyznany interesowi indywidualnemu. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2018 r. oceniając rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, stwierdził, że w sprawie należy wyważyć interesy nie tylko wnioskodawcy, ale także interesy właścicieli gruntów objętych strefą ochrony pośredniej. Należy dodać, że z kolei w art. 97 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r., poz. 196), została zawarta delegacja dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, szczególnych wymagań dotyczących dokumentacji hydrogeologicznej. Wymagania takie zostały określone na dzień omawianej zaskarżonej regulacji w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 8 maja 2014 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 596). W § 6 tego rozporządzenia zawarto szczegółowe wymagania dotyczące części opisowej i graficznej przedmiotowej dokumentacji hydrogeologicznej, ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych. W § 6 ust. 2 pkt 6 ww. rozporządzenia wskazano, że w przypadku gdy dla ujęcia wód podziemnych istnieje potrzeba ustanowienia strefy ochronnej ujęcia, w dokumentacji, o której mowa w ust. 1, określa się ponadto proponowane granice tej strefy oraz przedstawia propozycje zakazów, nakazów i ograniczeń w użytkowaniu gruntów w obrębie tej strefy, zgodnie z przepisami Prawa wodnego, na podstawie co najmniej oceny planowanego efektu ekologicznego w stosunku do szacunkowych kosztów proponowanych działań ochronnych oraz oceny wpływu planowanych zakazów, nakazów i ograniczeń na sposób funkcjonowania społeczności lokalnych. W przedmiotowej sprawie brak jest ww. oceny. Uniemożliwia zgodne z prawem ustanowienie nakazów i ograniczeń w użytkowaniu gruntów w obrębie ustanawianej strefy ochronnej (por. ww. wyrok NSA z 23 listopada 2021 r.). Organ ustanawiający strefę ochronną ma więc obowiązek zbadania nie tylko tego, czy przedłożona dokumentacja uzasadnia ustanowienie strefy ochronnej w zakresie żądanym przez wnioskodawcę, ale też czy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do oceny zasadności ustanowienia strefy ochronnej w wyznaczonych granicach i z ustalonymi zakazami lub ograniczeniami. Organ nie może również pominąć, że ustanowienie w strefie ochronnej określonych zakazów, nakazów i ograniczeń musi być poprzedzone wyważeniem interesów nie tylko wnioskodawcy, ale także właścicieli gruntów objętych strefą ochrony pośredniej. Reasumując, to właśnie organ wydający akt prawa miejscowego powinien wykazać, że wprowadzając ograniczenia w wykonywaniu prawa własności wobec gruntów objętych strefą ochronną, dokonał rzetelnej analizy materiału dowodowego oraz wyważył interesy wnioskodawcy i podmiotów będących adresatami nakazów i zakazów dotyczących użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na wyznaczonym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1648/16). W powyższych względów skarga odniosła skutek. Należy jednak zaznaczyć, że stwierdzając naruszenie przez organ prawa w sposób istotny, Sąd brał pod uwagę akty prawne obowiązujące w dniu wydania zaskarżonego rozporządzenia. Natomiast przytoczona w skardze ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2017 poz. 1566), wydana już po wejściu w życie zaskarżonej regulacji, pozostała poza rozważaniami Sądu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę w pozostałej części z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia [...] w dalszym zakresie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., biorąc pod uwagę uiszczony przez skarżącego wpis w kwocie 300 zł.