II SA/Bd 523/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie utraty prawa do stypendium uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...]. W dniu [...] 2016r. działający z upoważnienia Starosty Toruńskiego Dyrektor Powiatowego Urzędu Prawy w [...] zawarł z Powiatową i Miejską Biblioteką Publiczną w [...] jako "organizatorem" umowę nr [...] o odbywanie stażu przez bezrobotnego na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia [...].2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej "ustawa"), zgodnie z którą organizator stażu zobowiązał się zorganizować staż bez nawiązana stosunku pracy, dla stanowiska pomocnik biblioteczny w okresie od [...].2016 do [...].2016 dla bezrobotnego skierowanego przez Urząd – K. M. M. ur. [...].1955r. W umowie określono obowiązki jej stron, w tym Urząd zobowiązał się do wypłaty stypendium bezrobotnemu odbywającemu staż w wysokości 120% zasiłku (§ 4 ust. 1 pkt 5). Decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2016r. przyznano E. M. prawo do stypendium w wysokości [...] zł miesięcznie, w okresie odbywania stażu, od dnia [...].2016. W dniu [...] listopada 2016r. z upoważnienia Starosty [...] wydano decyzje: - nr [...], na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ust. 4 ca ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, o utracie przez K. M. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...].2016r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, wskazując, że z posiadanych dokumentów wynika, iż osiągnęła wiek emerytalny. - nr [...] o utracie przez K. M. prawa do stypendium z dniem [...].2016r., którą uzasadniono zakończeniem w dniu [...].2016 odbywania stażu. W odwołaniu od powyższych decyzji strona podkreślił, że odbywała staż zgodnie z zawartą przez Urząd umową i nie poinformowano jej o sytuacji wynikającej z osiągniecia określonego wieku. Umowa była dla niej gwarancją pracy i wynagrodzenia, a zapis § 10 umowy przewiduje jednomiesięczne wypowiedzenie. Tymczasem do [...].2016r. Biblioteka nie była poinformowana, o fakcie pozbawienia strony stażu z dniem [...].2016r. Strona powołała się na okoliczność, że w październiku była pracownikiem na stażu i przysługujące jej prawo równego traktowania na zasadach przewidzianych w przepisach rozdziału Kodeksu pracy oraz prawo do wynagrodzenia za ten okres. Wojewoda [...] decyzjami z dnia [...] grudnia 2016r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o utracie statusu osoby bezrobotnej (nr [...]), jak również decyzję o utracie prawa do stypendium z dniem [...].2016r. (nr [...]). W uzasadnieniu drugiego rozstrzygnięcia, podjętego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 53 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2016r., poz. 645, ze zm.), Wojewoda wyjaśnił, że od dnia [...] 2016r. strona odbywała staż w Powiatowej Miejskiej Bibliotece Publicznej w [...] i na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016r. otrzymywała z tego tytułu stypendium. W dniu [...] 2016r. Powiatowy Urząd Pracy dla Powiatu Toruńskiego ustalił, że dnia [...] 2016r. K. M. osiągnęła wiek emerytalny kończąc 61 lat, co oznaczało, że utraciła ona status osoby bezrobotnej. Nieposiadanie zaś statusu osoby bezrobotnej uniemożliwia korzystanie z form pomocy określonych w ustawie o promocji zatrudnienia i rynku pracy, w tym odbywania stażu i pobierania z tego tytułu stypendium. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z wyjaśnień Kierownika Referatu Instrumentów Rynku Pracy zawartych w piśmie z dnia [...].2016r. wynika że strona czyniła starania, aby otrzymać z Powiatowego Urzędu Pracy skierowanie na staż, poruszając jednocześnie temat zbliżającego się terminu nabycia uprawnień emerytalnych. W związku z tym Wojewoda wskazał, że w umowie dotyczącej stażu termin odbywania stażu powinien zostać precyzyjnie określony, do dnia ukończenia 61 roku życia przez stronę, a nie jak miało to miejsce standardowo na okres 6 miesięcy tj. od dnia [...].2016r. do dnia [...].2016r., co spowodowało u strony przekonanie, że mimo osiągnięcia wieku emerytalnego staż może być kontynuowany do dnia wskazanego w umowie. Wojewoda zwrócił przy tym uwagę, że w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o poinformowaniu strony przy kierowaniu na staż, że ulegnie on przerwaniu z dniem niespełniania ustawowych warunków pozwalających na jego kontynuowanie. Organ dodał, że o braku możliwości dalszego odbywania stażu strona została poinformowana dopiero pismem z dnia [...].2016r. Mimo powyższych okoliczności, w ocenie Wojewody kwestionowana decyzja Starosty [...] jest zgodna z przepisami prawa bowiem w związku z osiągnięciem przez stronę wieku emerytalnego konieczne było pozbawienie jej statusu osoby bezrobotnej, a tym samym prawa do odbywania stażu i uzyskiwania stypendium z tego tytułu. K. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy obydwie decyzje Wojewody [...] z [...] 2016r. dotyczące utraty statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do stypendium stażowego z dniem [...].2016r., zarzucając, że pozbawiono ją prawa do stypendium od [...] 2016r., mimo iż przepracowała ten miesiąc. Skarżąca zwróciła uwagę, że skoro w świetle przepisów ustawy utraciła ona status osoby bezrobotnej z dniem [...] 2016r., to urzędnicy dysponujący dokumentami z których wynikało kiedy skarżąca osiągnie wiek emerytalny, powinni poinformować ją o tym wcześniej, nie zaś dopiero [...].2016r. Skarżąca wskazała, że gdyby organ wydał wcześniej decyzję w sprawie nie byłaby pozbawiona wynagrodzenia za miesiąc [...] 2016r. i złożyłaby dokumenty w ZUS celem ustalenia uprawnień emerytalnych. Podkreśliła przy tym trudną sytuację finansową swoją chorego męża, pozostającego na jej utrzymaniu. Skargi zostały rozdzielone w ten sposób, że sprawa ze skargi na decyzję w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej toczyła się pod sygnaturą akt II SA/Bd 236/17, w której skarga została oddalona wyrokiem z dnia [...] 2017r. Sprawa ze skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] 2016r. znak [...] w przedmiocie utraty prawa do stypendium, została natomiast zarejestrowana pod sygn. II SA/Bd 523/17. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1369, dalej "p.p.s.a."). Sądowa kontrola legalności w niniejszej sprawie obejmuje rozstrzygnięcie o utracie prawa do stypendium stażowego dla osoby bezrobotnej (z mocą wsteczną), podjęte na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (w dacie wydania skarżonej decyzji tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 645 z późn.zm., dalej "ustawa"). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, bezrobotnym jest osoba, która spełnia warunki określone w punkcie 2, a wśród nich, że nie osiągnęła wieku emerytalnego, o którym mowa w art. 24 ust. 1a i 1b oraz w art. 27 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 748, 1240, 1302, 1311), nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy (...) - lit. b i c. W myśl art. 24 ust. 1a pkt 13 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wiek emerytalny dla kobiet urodzonych w okresie od dnia 1 października 1955 r. do dnia 31 grudnia 1955 r. wynosi co najmniej 61 lat. Istotne znaczenie w sprawie ma również przepis art. 53 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym starosta może skierować bezrobotnych do odbycia stażu przez okres nieprzekraczający 6 miesięcy do pracodawcy, (...).Staż, o którym mowa w powołanym przepisie odbywa się na podstawie umowy zawartej przez starostę z pracodawcą, według programu określonego w umowie. Przy ustalaniu programu powinny być uwzględnione predyspozycje psychofizyczne i zdrowotne, poziom wykształcenia oraz dotychczasowe kwalifikacje zawodowe bezrobotnego (ust. 4). Staż, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 34 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, oznacza nabywanie przez bezrobotnego umiejętności praktycznych do wykonywania pracy przez wykonywanie zadań w miejscu pracy bez nawiązywania stosunku pracy z pracodawcą. W myśl ust. 6 art. 53, bezrobotnemu w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium w wysokości 120% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, wypłacane przez starostę; przepisy art. 41 ust. 6 oraz art. 80 stosuje się odpowiednio. Kwestie dotyczące szczegółowego sposobu i trybu organizowania stażu uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych. Zgodnie z § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, starosta zawiera z organizatorem umowę, o której mowa w art. 53 ust 4 określając w niej wskazane w tym przepisie elementy, w szczególności dane bezrobotnego odbywającego staż: imię i nazwisko, datę urodzenia, adres oraz datę rozpoczęcia i zakończenia stażu (pkt 5 i 7). Starosta może, po wysłuchaniu organizatora stażu, rozwiązać z nim umowę o odbycie stażu na wniosek bezrobotnego odbywającego staż lub z urzędu (§ 9 ust. 1 rozporządzenia) w przypadku niezrealizowania przez organizatora programu stażu lub niedotrzymywania warunków jego odbywania, jak również może na wniosek organizatora lub z urzędu, po zasięgnięciu opinii organizatora i wysłuchaniu bezrobotnego, pozbawić bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Z przywołanych regulacji prawnych wynika, że sam bezrobotny nie zawiera z pracodawcą umowy o pracę (pozostaje osobą bezrobotną), a więc nie wchodzi z nim w stosunek pracy. Przyjmujący na staż nie jest, więc w ścisłym znaczeniu pracodawcą, zaś ta forma aktywizowania bezrobotnych nie jest w ścisłym znaczeniu tego słowa zatrudnieniem (Jerzy Wratny, "Prawo pracy a bezrobocie, kilka refleksji. PiZS.2005.8.2). Kwestie związane z przyjmowaniem osób bezrobotnych na staż pozostawione są swobodzie stron umowy, tj. staroście i pracodawcy. Umowa stażowa to rodzaj umowy cywilnoprawnej. Skoro tak to przyjąć należy, że wszelkie kwestie związane z zawarciem umowy, jej wykonywaniem, czy rozwiązaniem nie mogą być przedmiotem oceny sądu administracyjnego (art. 1 i art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a.). Istotne z punktu widzenia art. 53 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest jedynie to czy bezrobotny faktycznie "odbywa staż" czy też nie. W myśl, bowiem tego przepisu, bezrobotnemu w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium w wysokości 120 % kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, wypłacane przez starostę. "Odbywanie stażu" jest, zatem – w świetle powołanego przepisu - okolicznością faktyczną (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2014r. sygn. akt I OSK 135/13). Nie jest prawidłowa wykładnia prawa przyjęta przez organy orzekające w sprawie zgodnie którą, z dniem osiągnięcia przez bezrobotną wieku emerytalnego, nastąpiło samoistne (niezależne od woli organizatora i odbywającego staż) zakończenie odbywania stażu, o którym mowa w art. 53 ust. 1. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niesporne pozostaje, że K. M., urodzona 6 października 1955r., decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2015r. została uznana za osobę bezrobotną i przyznano jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu [...] 2016r., działający z upoważnienia Starosty [...] Powiatowego Urzędu Prawy w [...], zawarł z Powiatową i Miejską Biblioteką Publiczną w [...] jako "organizatorem" umowę nr [...] o odbywanie stażu przez bezrobotnego na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 20.04.2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej "ustawa"), zgodnie z którą organizator stażu zobowiązał się zorganizować dla bezrobotnej K. M. ur. [...].1955r. staż bez nawiązana stosunku pracy, w okresie od [...].2016 do [...].2016. W umowie strony określiły wzajemne obowiązki, w tym Urząd zobowiązał się do wypłaty stażu bezrobotnemu odbywającemu staż w wysokości 120% zasiłku (§ 4 ust. 1 pkt 5). Określono także przypadki i tryb pozbawienia bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu (pkt 8). W umowie strony uregulowały także podstawy odstąpienia przez Urząd od jej wykonania ze skutkiem natychmiastowym, za pisemnym zawiadomieniem organizatora (§ 9) – w przypadku niedotrzymania przez organizatora warunków umowy, oraz prawo jej rozwiązania przez strony za uprzednim jednomiesięcznym wypowiedzeniem. (§ 10). Zgodnie z § 12 umowy spory powstałe w wyniku jej realizacji podlegają rozpoznaniu przez Sąd Rejonowy w [...]. Wobec treści umowy o odbywanie stażu przez bezrobotną na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy, nie budzi wątpliwości, że Starosta [...], czyli organ właściwy skierował bezrobotną skarżącą na odbywanie stażu w jednoznacznie wskazanym w umowie okresie – od [...].2016 do [...].2016r. Nie ulega wątpliwości, że strony umowy miały wiedzę co do wieku skarżącej bezrobotnej, jej data urodzenia była jednoznacznie wskazywana we wszystkich dokumentach. W sytuacji zatem gdy organ administracji publicznej właściwy w sprawach zatrudnienia i bezrobocia, posiadający pełną wiedzę i znajomość przepisów prawa w zakresie statusu i praw osób bezrobotnych, w granicach własnego uznania określił skarżącej maksymalny okres stażu – 6 miesięcy i zawarł w tej sprawie stosowna umowę, organ ten powinien ponosić ewentualne konsekwencje związane z wadliwością własnych działań. Zarówno w treści umowy o staż, jak i z ostatecznej decyzji z dnia [...] 2016r. wynika, że skarżącej przyznano stypendium w okresie odbywania stażu, od dnia [...].2016r. Z analizy akt sprawy nie wynika, kiedy skarżąca zakończyła odbywanie stażu. W szczególności zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, na jakiej podstawie organ uznał, że zakończyła odbywanie stażu z dniem [...].2016r. Organ pierwszej instancji w decyzji z [...] 2016r. ([...]) ograniczył się do powyższego stwierdzenia, uzasadnienie to rażąco narusza wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i skardze twierdzi, że zgodnie z umową odbywała staż co najmniej do [...] 2016r., kiedy to do niej oraz organizatora organ wystosował zawiadomienie o zaistniałej wstecznie przeszkodzie (osiągnięciu przez nią wieku emerytalnego z dniem [...].2016r.). Organ odwoławczy wbrew wymogom art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), tych istotnych okoliczności również nie ustalił, a jedynie ograniczył się do powoływania się na okoliczność, która nie ma w tej sprawie decydującego znaczenia – osiągnięcie przez bezrobotną wieku emerytalnego. Wskazać należy, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, z urzędu i na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu należy stronę zawiadomić, zwłaszcza w sytuacji gdy jest to postępowanie zmierzające do pozbawienia strony przyznanego ostateczną decyzją administracyjną prawa do stypendium. Nadto zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany zapewnić stronie czynny udział, w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z analizy akt sprawy, organ pierwszej instancji działał w sprawie z istotnym naruszeniem powyższych zasad, nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie utraty prawa do stypendium stażowego z dniem [...].2016r. Dopiero z decyzji z [...].2016r. skarżąca dowiedziała się o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...].2016r. z rygorem natychmiastowej wykonalności, oraz z decyzji z tego samego dnia o utracie z mocą wsteczną prawa do stypendium. W okolicznościach tej sprawy nie można wymagać od strony postępowania administracyjnego, bezrobotnej aby posiadała lepszą znajomość przepisów prawa materialnego od organu właściwego. Wobec powyższego skutki wynikające z decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej z uwagi na osiągnięcie określonego wieku, co nie wymagało żadnego postępowania wyjaśniającego, nie mogą powodować działania negatywnego dla strony, z mocą wsteczną wobec daty decyzji podlegającej natychmiastowemu wykonaniu. Takie działanie organu administracji publicznej stanowi istotne naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jak również prawa materialnego. Organ nie wskazał żadnej podstawy prawnej pozbawienia skarżącej z mocą wsteczną prawa do stypendium stażowego, podczas gdy to ten organ skierował bezrobotną na odbycie tego stażu, określając jego okres jednoznacznie (od [...].2016 – [...].2016), a następnie odrębną decyzją z [...] 2016r. przyznał stypendium "w okresie odbywania stażu, od dnia [...].2016". Oznacza to, iż na podstawie tej decyzji skarżąca była uprawniona do stypendium w okresie odbywania przez nią stażu, o ile nie zaistniały określone w ustawie lub umowie przesłanki niweczące ten skutek. Podkreślenia wymaga, iż przy skierowaniu na staż 60-cio letniej bezrobotnej nie pouczono o tym, że osiągnięcie przez nią wieku emerytalnego, będzie wywoływało jakiekolwiek skutki w zakresie stażu (k. 23 akt administracyjnych). Nie wynika z akt sprawy również i ta okoliczność, aby doszło do zmiany czy też innej weryfikacji ostatecznej decyzji z [...].2016r., ani też aby doszło do zmiany lub wcześniejszego rozwiązania umowy o staż. Materiał dowodowy sprawy jest zatem niewystarczający dla ustalenia okoliczności faktycznych mających znaczenie dla oceny czy zaistniały przesłanki do orzeczenia o utracie przez skarżąca przyznanego jej ostateczna decyzją prawa do stypendium stażowego, z jakiej przyczyny i z jaką datą. W ocenie Sądu nieuprawnione jest jednak uchylanie się przez organ administracji publicznej od skutków błędnych czynności prawnych lub decyzji za pomocą wadliwych decyzji administracyjnych, z pominięciem obowiązujących przepisów prawa oraz treści zawartych w ich wykonaniu umów. Podkreślenia wymaga, iż ewentualne spory dotyczące regulacji umownej, czy też uchylenia się od skutków oświadczeń woli w tym ustalenia np. wcześniejszego rozwiązania umowy, nie podlegają ocenie organu administracji w trybie postępowania administracyjnego, ani też kognicji sądu administracyjnego. Także wykładnia przepisu art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy, prowadzi do wniosku, że konieczne jest ustalenie stanu faktycznego sprawy i ponowna wnikliwa analiza przez organ administracji oraz dokonanie subsumcji do właściwej normy prawa materialnego, z uwzględnieniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, jak również specyfiki spraw dotyczących statusu osób bezrobotnych, w tym osób w wieku przedemerytalnym oraz związanych z tym uprawnień i instrumentów rynku pracy. Z tych powodów stwierdzić należy, że organy administracji publicznej naruszyły w sprawie przepisy postępowania oraz dokonały błędnej wykładni przepisów prawa materialnego – art. 53 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ uwzględni wyrażoną przez Sąd ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego, w zakresie koniecznym do ustalenia stanu faktycznego sprawy, organ winien orzec w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, zgodnym z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.