II SA/Bd 524/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi K.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] 2015r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku K. C., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] 2012r. w sprawie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego dotyczącej opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu w kwocie 400 zł. Zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji K. C. zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który postanowieniem z 3 lutego 2016r. sygn. akt II SA/Bd 1453/15 odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., z powodu niewyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Sąd jednocześnie pouczył skarżącą, iż w związku z błędnym pouczeniem organu administracji może złożyć do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego ustawowego terminu do dokonania tej czynności. K. C. w piśmie z [...] 2016r. wniosła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy oraz o uwzględnienie zarzutów podniesionych przez nią w odwołaniu od decyzji Burmistrza [...] nr [...]. Strona podniosła, że decyzją z [...] 2014r. Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] odmówił przyznania i spłaty przysługującego jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad drugim dzieckiem urodzonym w czasie jednego porodu w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Na skutek środka zaskarżenia Kolegium uchyliło ww. decyzję i skierowało sprawę do pierwszej instancji celem ponownego rozpatrzenia (decyzja SKO nr [...]). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy OPS po raz kolejny odmówił przyznania i spłacenia przedmiotowego zasiłku od złożenia pierwszego wniosku z [...].2012r. Decyzja ta, zdaniem strony, nie jest słuszna. W odwołaniu od decyzji podnosiła, że decyzje OPS uporczywie przyznające przedmiotowy zasiłek w łącznej kwocie 400 zł miesięcznie na dwoje dzieci urodzonych w czasie jednego porodu stoją w rażącej kolizji z obowiązującym prawem i zostały wydane w oparciu o błędną wykładnię przepisów art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Ta błędna urzędnicza wykładnia stoi w sprzeczności z wykładnią treści ww. przepisów dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 czerwca 2014r. o sygn. I OPS 15/13. W wyniku tych rażąco niezgodnych z prawem decyzji, strona poniosła szkodę w kwocie 400 zł miesięcznie od [...] 2012r. Decyzją z dnia [...] 2016r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015r. poz. 114 ze zm.), oraz art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, przywróciło termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] 2015r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] 2012r. i utrzymało w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, powielając uzasadnienie utrzymanej w mocy decyzji, Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z nadzwyczajnych trybów administracyjnych, którego przesłanki zostały określone w art. 156 § 1 K.p.a.. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, że decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. Organ nadzoru dokonując oceny czy zachodzą te przesłanki wyjaśnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Dalej organ stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wyjaśniającej z dnia 26 czerwca 2014r. sygn. I OSP 15/13 wskazał, że "Dodatek z tytułu opieki z dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia [...] listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013r. poz. 1456 ze zm.) w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci". Organ wskazał, że uchwała nie ma mocy wiążącej dla gminnych organów właściwych realizujących przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, Jednak dla decyzji wydanych przez organy gminy po ukazaniu się tej uchwały, może być przyczyną ich uchylenia w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Sama uchwała nie tworzy roszczeń o wypłatę utraconych korzyści, ani nie daje podstaw do zmiany decyzji ostatecznych w nadzwyczajnych trybach postępowania. Ma ona na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie zmieniła ona bowiem istniejącego stanu prawnego, a jedynie wskazała na sposób interpretacji przepisów ustawy w tym zakresie. Organ odwoławczy powołując się na art. 6 K.p.a. wskazał też na zasadę prawomocności stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z zacytowanych przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. K. C. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję wniosła o jej uchylenie i zmianę na podstawie art. 138 § 1pkt 2 K.p.a. i orzeczenie, że zgodnie z treścią art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł. można podzielić na dwoje dzieci urodzonych w czasie jednego porodu, mimo że prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje na każde z nich oddzielnie w pełnej wysokości. Skarżąca zarzuciła: - rażące naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, poprzez błędną wykładnię art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2008r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy, co skutkowało odmową przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego w kwocie 400 zł z tytułu opieki nad drugim dzieckiem urodzonym w czasie jednego porodu, - rażące naruszenie przepisu art. 10 ust. 2 ww. ustawy mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji polegające na błędnej subsumpcji jakoby kwotę dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł można podzielić na dwoje dzieci urodzonych w czasie jednego porodu, mimo że prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje na każde z nich oddzielnie w pełnej wysokości. Strona uzasadniła, że w czasie jednego porodu urodziła dwoje dzieci i na każde z nich osobno został przyznany zasiłek rodzinny, spełniała również przesłanki do otrzymania dodatku z tytułu opieki nad dwójką dzieci w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, do obu tych zasiłków rodzinnych po 400 zł na każde dziecko. Z wnioskami takimi wystąpiła również w roku 2013 i 2014, każdorazowo jednak OPS przyznawał jej na dwoje uprawnionych dzieci łącznie kwotę 400 zł. Od tych krzywdzących decyzji odwołała się do SKO, które jednak podzieliło stanowisko OPS. Opisując dalszy przebieg postępowania w tym uchylenie decyzji przez sąd i ponowne decyzje odmawiające uchylenia uprzednich decyzji skarżąca zakwestionowała wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd, iż wskazywana przez nią uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014r. sygn. I OPS 15/13 , ma zastosowanie wyłącznie do zdarzeń zaistniałych po dacie jej podjęcia zaś nie ma zastosowania do zdarzeń sprzed tej daty i że w związku z tym nie ma podstaw do zmiany wcześniejszych decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa przez OPS w [...] . Zdaniem skarżącej ww. uchwała w żaden sposób nie zmienia treści interpretowanych przepisów obowiązującej nieprzerwanie od 2003r. ustawy, lecz jedynie rozstrzyga w jaki sposób należy je interpretować. Błędna interpretacja przepisów ustawy dokonana przez urzędnika nie może pozbawić obywatela praw nabytych jej mocą. Skarżąca od trzech lat usiłuje wyegzekwować od państwowej biurokracji, to co jej się należy i nie ma dla niej znaczenia w jaki sposób organy naprawią swój błąd czy poprzez uchylenie i zmianę zaskarżonych decyzji, czy przez ich unieważnienie i wydanie nowych decyzji, czy w innym trybie. Zainteresowana jest wyłącznie osiągnięciem skutku poprzez naprawienie wyrządzonej jej dzieciom przez organy szkody i pozbawienie świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej "Kolegium") z dnia [...] 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] 2015r. zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, w którym Kolegium nie dopatrzyło się kwalifikowanej wady rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (oraz innych kwalifikowanych wad wymienionych w tym przepisie) w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] 2012r. o przyznaniu K. C. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego, na dwoje dzieci kwoty [...]zł w okresie od [...].2012r. do [...].2012r. oraz w kwocie [...] zł w okresie od [...].2012r. do [...].2012r. Skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn niż w niej zarzucane, bowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja utrzymana przez nią w mocy zostały wydane z naruszeniem prawa, w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wskazać należy na wstępie, że w sprawach o stwierdzenie nieważności indywidualnej decyzji organ nie może generalnie dokonywać ponownie oceny merytorycznej okoliczności sprawy, czego w istocie oczekuje skarżąca. Jest natomiast zobowiązany do dokonania oceny danej decyzji pod kątem istnienia wszystkich potencjalnych przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wskazanych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 23, dalej "K.p.a."). Niektóre z tych przyczyn – takie jak wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, bez podstawy prawnej czy wobec podmiotu nie będącego stroną, wymagają jednak oceny merytorycznej danej decyzji i sprawy administracyjnej, dokonywanej jednak w specyficznym zakresie. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wtedy, jeżeli kwalifikowana wada tkwi w samej decyzji i godzi w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub tez podstawę prawną, w wyniku czego dochodzi albo do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej (por. J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012r. str. 615). Sam więc fakt że decyzja kontrolowana zawiera pewne braki wynikające z nie w pełni przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego , np. nie zawiera pewnych elementów, a w zakresie uzasadnienia - wyjaśnień, nie oznacza zatem, że jest ona automatycznie nieważna. Stwierdzenie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. może nastąpić tylko wtedy gdy okaże się, że decyzja – w brzmieniu w jakim została wydana – uznana zostanie za sprzeczną z porządkiem prawnym w sposób kwalifikowany. W sytuacji jednak, gdy organ decyduje się odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, to takie rozstrzygnięcie powinno być poparte oceną na tyle szczegółową, by móc z całą pewnością odeprzeć zarzuty wnioskodawcy co do kwalifikowanych wad kontrolowanej decyzji, w szczególności wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, Kolegium w niniejszej sprawie nie dokonało w koniecznym zakresie wnikliwej analizy istotnych okoliczności tej sprawy, w tym podnoszonych przez skarżącą, przez co należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane zbyt arbitralnie, bez wyczerpującego uzasadnienia stanowiska organu, tj. z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. Zarzut podniesiony we wniosku inicjującym postępowanie nadzwyczajne (z [...] 2014r.), doprecyzowanym w piśmie z [...] 2015r. wskazuje na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro tak to rolą organu sprawującego nadzór w tym nadzwyczajnym trybie administracyjnym było odnieść się do tego zarzutu i wskazać konkretne przepisy prawa pozwalające na ocenę, czy kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności, czy została wydana z rażącym naruszeniem wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów art. 8 i 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, regulujących podstawy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (tu dwojgiem dzieci urodzonych w trakcie jednego porodu). W myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" jest w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumiane przede wszystkim jako sytuacja, w której zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a treścią obowiązującej normy prawnej i gdy pozostawanie kwestionowanej decyzji w obrocie prawnym nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Przesłanki rażącego naruszenia prawa należy zatem upatrywać w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa. Z tego powodu przyjmuje się również, że co do zasady rażące naruszenie prawa powinno dotyczyć wyłącznie naruszenia normy prawnej nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych, zaś uchybienie uzasadniające przyjęcie wystąpienia rażącego naruszenia prawa powinno być większej wagi niż stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., I OSK 880/14 oraz powołane w nim orzecznictwo, dostępne w Internecie na stronie [...] ). Wskazane wyżej stanowisko wpisuje się w kierunek interpretacji przesłanki rażącego naruszenia prawa prezentowany w doktrynie. Jak wskazała M. Jaśkowska: "Obecnie w literaturze i orzecznictwie zaczyna jednakże dominować stanowisko kompromisowe, wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nie ograniczające się do tego. Podkreślenia wymaga, iż kontrolując czy decyzja Burmistrza [...] z [...] 2012r. jest dotknięta wadą nieważności Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało w istocie analizy w tym zakresie, lecz ograniczyło się do ogólnikowych stwierdzeń abstrahujących od indywidualnych okoliczności danej sprawy. Kolegium uchyliło się od analizy podstawy prawnej badanej decyzji, jej rozstrzygnięcia i uzasadnienia oraz tego czy wydana została czy też nie zgodnie z obowiązującym w dacie jej wydania porządkiem prawnym. Z pewnością nie jest wystarczające ograniczenie się przez organ nadzorczy do przywołania sentencji wskazanej przez skarżącą jako źródło jej zdaniem prawidłowej wykładni prawa uchwały wyjaśniającej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014r. sygn. I OPS 15/13 i stwierdzenia, że nie ma ona dla organów administracji mocy wiążącej. Nie jest wadliwe stanowisko Kolegium, że uchwała abstrakcyjna NSA tzn. uchwała mająca na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), choć ma moc wiążącą w stosunku do sądów administracyjnych (pośrednio, bowiem odstąpienie od stanowiska zajętego w uchwale wymaga przedstawienia zagadnienia prawnego odpowiedniemu składowi NSA – art. 269 § 1 P.p.s.a.) - nie posiada jednak mocy wiążącej ani bezpośrednio, ani pośrednio w stosunku do organów administracji publicznej, stron i uczestników postępowania administracyjnego. W literaturze wskazuje się natomiast, że niewątpliwym jest, iż czynność procesowa strony zmierzająca do wydania orzeczenia sprzecznego z wykładnią uchwały będzie pozostawała de facto bezskuteczna. Organy administracji publicznej będą bowiem najczęściej akceptować wykładnię przyjętą w uchwale NSA w obawie przed zakwestionowaniem w postępowaniu sądowoadministracyjnym ich rozstrzygnięcia opartego na wykładni sprzecznej ze stanowiskiem uchwały (tak, A. Skoczylas, Moc wiążąca uchwał NSA a prawa jednostki [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa, J. Filipek (red.), Bielsko – Biała 2003, s. 602-603). Wobec faktu braku prawnego związania organów administracji publicznej tezą uchwały powiększonego składu NSA (abstrakcyjnej), a istnienia tego związania wyłącznie na płaszczyźnie faktycznej ("mocą autorytetu") stwierdzić należy, że wykluczone jest automatyczne przyjmowanie przez organy prowadzące sprawę w trybie nieważności, a następnie sąd administracyjny kontrolujący wynik postępowania nieważnościowego, iż zawsze spełniona będzie przesłanka rażącego naruszenia prawa w sytuacji oparcia decyzji administracyjnej ("zwykłej") na wykładni prawa sprzecznej ze stanowiskiem tzw. abstrakcyjnej uchwały NSA. Inaczej rzecz ujmując, jeśli skład orzekający sądu administracyjnego kontroluje wydaną w trybie nadzwyczajnym decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji "zwykłej" pozostającej w sprzeczności z tezą uchwały abstrakcyjnej NSA, to nie może automatycznie uchylić zaskarżonej decyzji ("nieważnościowej") jako wadliwej tylko z tego powodu, że nie uwzględniła sprzeczności decyzji "zwykłej" z treścią uchwały, a więc nie dostrzegła nieważności. Zobowiązanie organu nadzorczego do przyjęcia takiego automatycznego skutku nieważności nie znajduje bowiem uzasadnienia w przepisach prawa. Nadto takiego zobowiązania nie można wyprowadzać z art. 269 § 1 p.p.s.a. i związania sądu administracyjnego sposobem interpretacji przyjętym w uchwale, bowiem to sąd a nie organ, który wydawał decyzję sprzeczną z uchwałą, jest treścią tej uchwały związany. Inaczej rzecz ujmując związanie sądu uchwałą NSA nie może być automatycznym powodem przypisania organowi przesłanki rażącego naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23.02.2016 r. sygn. akt II SA/Bk 767/15- dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wykluczenie wskazanego automatyzmu nie oznacza jednak, że kwalifikowana wada rażącego naruszenia prawa w opisanej wyżej sytuacji ("sprzeczności" decyzji wydanej w trybie zwykłym z treścią uchwały abstrakcyjnej NSA) nigdy nie może wystąpić. Dominujące obecnie kompromisowe stanowisko odnośnie sposobu rozumienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa", akcentuje zarówno oczywistość naruszenia jak i to, czy skutki tego naruszenia dają się, czy też nie, pogodzić z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi składającymi się na prawidłowe funkcjonowanie demokratycznego państwa prawa. Jeśli zatem oczywistość naruszenia występuje a jej skutki są nie do zaakceptowania, uzasadnione jest podważenie stabilności ostatecznego orzeczenia w trybie nieważności z uwagi na wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. Organ nadzoru winien zatem w pierwszej kolejności ocenić szczegółowo treść decyzji, której nieważność zarzuca skarżąca, uwzględniając stan faktyczny i podstawy prawne regulujące jej wydanie. Skarżąca wszakże zarzuca, że kwestionowana przez nią decyzja z 2012r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, przez przyznanie jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dwojgiem dzieci (urodzonych w trakcie jednego porodu) w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w zaniżonej wysokości. W dalszej kolejności dopiero organ winien odnieść się do tego czy i jaki wpływ na rozstrzygnięcie czy decyzja Burmistrza z [...] 2012r. dotknięta jest wadą nieważności, ma treść ww. uchwały powiększonego składu NSA podjętej 26 czerwca 2014r., która z pewnością wyjaśnia wątpliwości i wskazuje kierunek prawidłowej wykładni przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd jednocześnie stwierdza, że w niniejszej sprawie toczącej się w trybie nieważnościowym przedmiot kontroli Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowiło wyłącznie to czy kwestionowana decyzja Burmistrza [...] dotknięta jest kwalifikowaną wadą skutkującą jej nieważnością. W tym postępowaniu zatem organ winien powstrzymać się od arbitralnych i nie poprzedzonych stosowną analizą stwierdzeń bądź ocen takich jak ta, że "sama uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie daje podstawy do zmiany decyzji ostatecznych w nadzwyczajnych trybach postępowania". Dla dokonania takiej oceny konieczna byłaby bowiem szczegółowa analiza wszystkich określonych ustawowo trybów nadzwyczajnych, w tym z uwzględnieniem modyfikacji wynikających z przepisów szczególnych ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. art. 31 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Ocena w tym zakresie stanowić jednak winna przedmiot odrębnych postępowań, bowiem jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy, już we wniosku z [...] 2014r. skarżąca powołując się na ten właśnie przepis, żądała od organu naprawienia błędu, poprzez wszczęcie właściwego trybu nadzwyczajnego i ustalenie przedmiotowego dodatku w określonej przepisami wysokości dla obojga dzieci. W ocenie Sądu krótkie i lapidarne uzasadnienie skarżonej decyzji nie pozwala praktycznie na dokonanie sądowej kontroli jej legalności. Sąd nie zna motywów organu, z powodów których uznał, że decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności. Uzasadnienie Kolegium zarówno w decyzji z [...] 2015r. jak i decyzji zaskarżonej nie spełnia kryteriów formalnych z art. 107 § 3 K.p.a., organ nie odniósł się bowiem do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ani do wszystkich istotnych argumentów prawnych podnoszonych przez skarżącą. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien dokonać szczegółowej oceny zaistnienia lub nie przesłanek stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, zgodnie z powyższymi wskazaniami, a następnie sporządzić uzasadnienie decyzji w wyczerpujący sposób ukazujący jego stanowisko w niniejszej sprawie. W szczególności należy odnieść się do argumentów podnoszonych przez skarżącą w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego. Tylko w ten sposób możliwym będzie dokonanie oceny przedmiotowej decyzji Burmistrza [...] pod kątem przesłanek z art. 156 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów i wniosków skargi stwierdzić należy, że na obecnym etapie postępowania okazały się przedwczesne, z tej przede wszystkim przyczyny, że w zaskarżonej decyzji Kolegium w ogóle nie odniosło się do wskazanych przez skarżącą przepisów art. 8 pkt 2 i art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani nie dokonywało ich wykładni. Nie mógł także odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku wniosek o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i orzeczenie, że zgodnie z art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatku rodzinnego w żądanej wysokości. Podkreślenia bowiem wymaga, że wojewódzki sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z przepisami prawa zaskarżonej decyzji, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie posiada co do zasady kompetencji do zastępowania organu administracji publicznej w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, z pewnością przepis art. 138 K.p.a. nie jest podstawą orzekania sądu administracyjnego, w tym zmiany decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji. Nadto nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa wyrażone wielokrotnie przez skarżącą oczekiwanie, że na skutek ww. uchwały NSA wyjaśniającej uprzednie wątpliwości w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, bez względu na to w jakim trybie i jaki podmiot, organy zobligowane są doprowadzić do przyznania jej obecnie wyższego świadczenia w sprawie, rozstrzygniętej już wszakże ostateczną decyzją administracyjną. Zgodnie bowiem z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania (tu decyzji Burmistrza [...] z [...] 2002r. w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego), może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, że z analizy akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy zostało juz zakończone ostateczną decyzją inne postępowanie nadzwyczajne zainicjowane pierwotnym wnioskiem strony, a zmierzające do ustalenia możliwości zmiany spornej decyzji ostatecznej. Na skutek uchylenia decyzji Burmistrza [...] wydanej po wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 21 stycznia 2015r. sygn. II SA/Bd 1366/14 kasacyjną decyzją Kolegium z [...] 2015r. ([...]) sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nie sposób uznać za wystarczające pouczenia kierowane do strony w niniejszej sprawie co do doprecyzowania trybu nadzwyczajnego, w którym domagała się uwzględnienia jej wniosku, jednakże niezależnie od powyższego skarżąca nie wycofała wcześniejszego oświadczenia, iż domagała się zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a., które zgodnie z jej wnioskiem należy interpretować z uwzględnieniem odpowiedniego zastosowania art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc wskazanie, na skutek kolejnego już ogólnikowego zapytania Burmistrza [...], na wolę wzruszenia spornej decyzji z 2012r. w trybie stwierdzenia nieważności, zainicjował odrębne postępowanie administracyjne, przed innym organem. Wobec powyższego, skoro doszło do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77, art. 107 § 3, w zw. z art. 156 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718. ), orzekł jak w sentencji.