I OSK 880/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1352/13 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 3 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1352/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 3 czerwca 2013 r. nr [..], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 4 lutego 2013 r. M.K., reprezentowany przez pełnomocnika, zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieważności rozkazu personalnego Ministra Spraw Wewnętrznych nr [..], z dnia 17 czerwca 1981 r. o zwolnieniu go ze służby w Milicji Obywatelskiej, na podstawie art. 65 ust. 2 pkt 7 ustawy o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją nr [..], 13 z dnia 11 kwietnia 2013 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 K.p.a., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji podał, że Komendant Wojewódzki Policji Obywatelskiej w Szczecinie w dniu 16 czerwca 1981 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych o zwolnienie M.K. ze służby w Milicji Obywatelskiej na podstawie art. 65 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Dz. U. z 1973 r. Nr 23, poz. 136 ze zm.) z uzasadnieniem, iż funkcjonariusz "przejawia duże zaangażowanie i prowadzi destrukcyjną działalność wśród funkcjonariuszy MO". Minister Spraw Wewnętrznych uwzględniając powyższy wniosek, rozkazem personalnym nr [..], z dnia 17 czerwca 1981 r., zwolnił ww. ze służby w Milicji Obywatelskiej na podstawie art. 65 ust. 2 pkt 7 powołanej ustawy. Minister Spraw Wewnętrznych był z mocy przepisów w ówczesnym brzmieniu organem uprawnionym do zwolnienia M.K. ze służby. Ponadto zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z zastosowaniem istniejącej podstawy prawnej, tj. przepisu art. 65 ust. 2 pkt 7 ustawy o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, pozwalającej zwolnić funkcjonariusza ze służby w ramach tzw. uznania administracyjnego z uwagi na "ważny interes służby". W praktyce na podstawie tego przepisu dokonywano zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić służby, a nie można ich było zwolnić na innej podstawie prawnej. Organ wskazał też, iż w świetle orzecznictwa, mając na względzie ustalony stan faktyczny, w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż kwestionowane rozstrzygnięcie znajduje pełne oparcie w zastosowanych przepisach. Minister zwrócił ponadto uwagę, iż przywrócenie M.K. do służby w Policji możliwe było na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne (Dz. U. Nr 32, poz. 172 ze zm.). Zgodnie bowiem z jej art. 121, przepisy ustawy stosuje się odpowiednio do byłych żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, Służby Więziennej i Pożarnictwa, którzy zgłoszą wniosek o przyjęcie do służby, o ile spełniają oni warunki przewidziane w odrębnych przepisach. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.K. zarzucił powyższej decyzji błędną wykładnię prawa prowadzącą do oceny, iż jego zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie prawa i bez rażącego naruszenia prawa, podczas gdy przedmiotowa decyzja, jako fikcyjna, została wydana z oczywistym, rażącym naruszeniem prawa, a także bez podstawy prawnej. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją nr [..], z dnia 3 czerwca 2013 r., po rozpatrzeniu ww. wniosku, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, że kwestionowana decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych została wydana z uwzględnieniem podstawy prawnej wyrażającej się w obowiązującym w ówczesnym stanie prawnym przepisie prawa materialnego – art. 65 ust. 2 pkt 7 ustawy o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, zgodnie z którym funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Organ zwrócił też uwagę, że zwolnienie na podstawie art. 65 ust. 2 pkt 7 cyt. ustawy ma charakter fakultatywny i w praktyce obejmowało funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalszej służby, a nie można było zwolnić ich na innej podstawie prawnej. Podniósł również, że pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie określone. W związku z tym wskazał, że powyższa przesłanka winna być oceniana przez pryzmat zadań, do których Milicja Obywatelska została powołana oraz wymagań stawianych funkcjonariuszom wynikających z art. 1 ustawy o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej. Organ zauważył także, że we wniosku o zwolnienie M.K. ze służby podano, iż przejawia on duże zaangażowanie i prowadzi destrukcyjną działalność wśród funkcjonariuszy, a nadto pomimo przeprowadzonej z nim rozmowy, nie zaprzestał tej działalności. Podniósł jednocześnie, że organ administracji, podejmując omawiane rozstrzygnięcie, uwzględnił interes społeczny, tożsamy z interesem służby, dając mu prymat nad interesem strony z uwagi na konieczność zapewnienia prawidłowego funkcjonowania służby. Organ stwierdził, iż co prawda kwestionowaną decyzję wydano z pewnymi uchybieniami co do braku uzasadnienia i pouczenia o środkach odwoławczych, jednakże ówczesne przepisy takiego wymogu nie przewidywały, ani też nie odsyłały do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nieuregulowanym. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.K. wniósł o jej uchylenie w całości oraz stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Ministra Spraw Wewnętrznych nr [..], z dnia 17 czerwca 1981 r. w sprawie zwolnienia ze służby w Milicji Obywatelskiej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem postępowania nieważnościowego był rozkaz personalny Ministra Spraw Wewnętrznych nr [..], z dnia 17 czerwca 1981 r. o zwolnieniu M.K. ze służby w Milicji Obywatelskiej na podstawie art. 65 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Dz. U. z 1973 r. Nr 23, poz. 136 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanego rozkazu personalnego, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Zwolnienie z tej przyczyny może nastąpić jedynie na podstawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych (art. 65 ust. 3 cyt. ustawy). Następnie Sąd zauważył, że zwolnienie ze służby w oparciu o przepis art. 65 ust. 2 pkt 7 omawianej ustawy ma charakter fakultatywny i odbywa się w drodze tzw. uznania administracyjnego. Sąd zgodził się z organem, że pojęcie "ważny interes służby" nie zostało w ustawie zdefiniowane, zaś w praktyce na podstawie takiego przepisu dokonywano i obecnie dokonuje się zwolnień funkcjonariuszy, którzy z przyczyn pozamerytorycznych nie powinni pełnić służby, a nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Przesłanka "ważnego interesu służby" winna być zatem oceniana, jak zasadnie podnosi organ, przez pryzmat zadań realizowanych przez Milicję Obywatelską, a także wymagań stawianych funkcjonariuszom tej formacji. W myśl zaś przepisu art. 1 cyt. ustawy, do zadań Milicji Obywatelskiej należała ochrona porządku i bezpieczeństwa publicznego, zaś funkcjonariuszem MO mógł być obywatel polski o nieskazitelnej przeszłości, którego cechowała obywatelska i patriotyczna świadomość oraz wysoka ideowość, korzystający w pełni z praw publicznych i dający rękojmię należytego wykonywania powierzonych obowiązków, posiadający odpowiednie wartości moralne, określone kwalifikacje zawodowe oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że zakres wymagań, jakie winni spełniać funkcjonariusze MO, był bardzo szeroki i nieprecyzyjny, jeśli wziąć pod uwagę m.in. wymóg "obywatelskiej patriotycznej świadomości", czy "wysokiej ideowości". To do przełożonych należała zatem ocena spełniania powyższych wymagań. Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma obecnie charakter administracyjnoprawny podlegający jednostronnemu i władczemu kształtowaniu, a nie charakter pracowniczy, który cechuje równość stron. Ponadto powstaje on przez mianowanie na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby, co pociąga za sobą godzenie się na zaostrzone kryteria ocenne. Nie sposób więc uznać, by Minister Spraw Wewnętrznych rażąco naruszył przepis prawa materialnego w postaci art. 65 ust. 2 pkt 7 ustawy o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, skoro skarżący, co nie jest kwestionowane, prowadził w ocenie przełożonych, destrukcyjną działalność wśród funkcjonariuszy MO, angażując się aktywnie w działalność związkową. Zaistniały zatem przesłanki do przyjęcia, iż "ważny interes służby" przemawia za zwolnieniem skarżącego ze służby. Sąd podkreślił ponadto, że dla potrzeb postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego, nie można oceniać zachowania skarżącego oraz działań podjętych przez organ, z dzisiejszej perspektywy, jak czyni to skarżący. Miarodajny jest dla tej oceny bowiem stan faktyczny i prawny w dniu jego podjęcia. Wskazać przy tym wypada, że o "rażącym naruszeniu prawa" w świetle orzecznictwa możemy mówić wtedy, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, Lex nr 114 5613). Ponadto rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2012 r., I OSK 2565/10, Lex nr 121 9119). Jak stwierdza się bowiem w doktrynie, "przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej będą miały miejsce, gdy: a) obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny (np. wygaśnięcie decyzji) powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji albo też egzekucja będzie zbędna; b) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji; c) brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji (...)" (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7. wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 732). W przedmiotowej sprawie podstawę prawną kwestionowanego rozkazu personalnego, co nie budzi wątpliwości, stanowił cytowany już wyżej przepis art. 65 ust. 2 pkt 7 ustawy o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej. Sąd podzielił ponadto w pełni stanowisko organu, że nie zachodzi także żadna z pozostałych przesłanek określonych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a., skutkująca stwierdzeniem nieważności rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Milicji Obywatelskiej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.K., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej, co skutkowało naruszeniem art. 65 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Dz. U. z 1973 r. nr 23, poz. 136 z późn. zm.) poprzez dokonanie jego niewłaściwej wykładni i wbrew normie wynikającej z tego przepisu uznanie, iż zwolnienie skarżącego ze służby w Milicji Obywatelskiej nastąpiło w ramach tzw. "swobodnego uznania", podczas gdy zwolnienie skarżącego ze służby było represją za legalną działalność związkową, stanowiące nadużycie urzędnicze, a tym samym rażąco przekraczało granice swobodnego uznania. Ponadto skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Ministra Spraw Wewnętrznych nr [..], z dnia 17 czerwca 1981 r. w sprawie zwolnienia M.K. ze służby. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie ulega wątpliwości, iż skarżący został wydalony ze służby w Milicji Obywatelskiej na skutek podjętych prób założenia w tejże strukturze niezależnych związków zawodowych. Powyższa okoliczność została wykazana na etapie postępowania administracyjnego, a organ administracyjny jej nie kwestionował. Ówczesne władze MSW posłużyły się wobec skarżącego normą z art. 65 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, która pozwalała wydalać ze służby funkcjonariuszy z przyczyn pozamerytorycznych. Należy wskazać, iż przepis ten jako norma szczególna względem generalnego trybu nawiązywania i rozwiązywania stosunku służbowego może być stosowany, gdy zwolnienie funkcjonariusza ze służby jest wymagane przez ważny interes służby. Bezsprzecznym jest, iż interesem służby Milicji Obywatelskiej było zatrzymanie w swoich szeregach takich funkcjonariuszy jak skarżący M.K.. Podejmując starania na rzecz założenia w Milicji Obywatelskiej legalnych związków zawodowych działał nie tylko w interesie ogółu, ale wykazał się też odwagą. Zachowanie to nie powinno stać się przyczyną zwolnienia ze służby, gdyż w żadnej mierze nie godziło w interes Milicji Obywatelskiej, a prowadziło do poprawy warunków panujących w jej szeregach. W każdym razie, nie jest dopuszczalne utożsamianie interesu służby z celami politycznymi ówczesnego kierownictwa Państwa, gdyż interesy tych dwóch grup były całkowicie rozbieżne. W niniejszej sprawie naruszenie prawa polegało na tym, iż pomimo zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego. Rażące naruszenie przepisów prawa w odniesieniu do zaskarżonego rozkazu personalnego polegało na tym, iż skarżący został wydalony ze służby w Milicji Obywatelskiej w konsekwencji legalnej i ze wszech miar słusznej działalność związkowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 183 § 2 Ppsa., które mogłyby skutkować nieważnością postępowania sądowego przed Sądem I instancji. Z tych względów zaskarżony wyrok został poddany kontroli Sądu II instancji tylko w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej. Te zaś nie pozwalały na uwzględnienie skargi kasacyjnej. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podstawy na jakich została oparta skarga kasacyjna nie zostały prawidłowo skonstruowane. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczy niewłaściwej wykładni art. art. 65 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Dz. U. z 1973 r. nr 23, poz. 136 z późn. zm.). Należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania – art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. i ten przepis stanowił wzorzec jej kontroli. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji aktu dotkniętego określonymi wadami materialnoprawnymi. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, nie stanowi zaś kontynuacji postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Takie postępowanie nadzorcze ograniczone jest jedynie do weryfikacji kwestionowanej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. Skoro zatem istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy zachodzi którakolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art.156 § 1 K.p.a, a nie merytoryczna kontrola rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu zwykłym, to również Sąd I instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej. Winien on bowiem jedynie ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły, bądź nie wystąpiły przesłanki określone w art.156 § 1 K.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w ww. postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją ( por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015r. I OSK 1021/13 LEX nr 1655816 ). Sąd I instancji nie dokonywał więc wykładni art. 65 ust. 2 pkt. 7 ustawy o służbie funkcjonariuszy MO. Przepis ten został przywołany tylko posiłkowo dla potrzeb dokonania oceny legalności decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Milicji Obywatelskiej. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Niezasadny jest również zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § pkt. 2 P.p.s.a., albowiem Sąd I instancji słusznie uznał, że odmowa stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby Milicji Obywatelskiej nie narusza prawa w sposób rażący. W myśl art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z przywołanego uregulowania wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej możliwe jest wyjątkowo i tylko w przypadkach nadzwyczajnych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wyeliminowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 K.p.a. generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do złamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą być na tyle istotne i rażące aby uzasadniały wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. W ocenie skargi kasacyjnej przyczyna wydalenia skarżącego ze służby w Milicji Obywatelskiej – działalność związkową, nie pozwalała na podjęcie takiej decyzji, co oznacza że rozkaz w tym przedmiocie rażąco narusza prawo. W zasadzie poza kwestionowaniem przyczyny zwolnienia ze służby jako uzasadniającej takie rozstrzygnięcie, z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób wyczytać dlaczego jej autor twierdzi że nieuzasadnione zwolnienie ze służby ( ze względu na działalność związkową) w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy należy oceniać jako rażąco naruszające prawo. Przepisy K.p.a. nie zawierają legalnej definicji "rażącego naruszenia prawa", chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Przesłankę rażącego naruszenia prawa należy upatrywać nie w błędach wykładni przepisu, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostały trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Przesłanką uznania naruszenia prawa za rażące jest ocena społeczno-gospodarczych skutków decyzji wydanej z obrazą prawa, polegającej na tym, że decyzji takiej nie można zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa ( por. wyroki NSA z dnia 26 maja 2015r. II OSK 2573/13 LEX nr 1780493, z dnia 17 grudnia 2014r. II GSK 1933/13 LEX nr 1637116, z dnia 10 grudnia 2014r. I OSK 2010/13 LEX nr 1636863 ). Przy badaniu przesłanki rażącego naruszenia prawa obowiązkiem organu nadzoru jest sprawdzenie na gruncie jakiego stanu faktycznego sprawy zapadła ostateczna decyzja i czy stan ten mógł uzasadniać jej podjęcie z powołaniem na określoną podstawę prawną, a razie negatywnej oceny organ winien wypowiedzieć się czy stwierdzone nieprawidłowości mają i dlaczego charakter rażący. Do tych kwestii sprowadza się też sądowa kontrola decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie stanu faktycznego i prawnego sprawy z roku 1981, zwolnienie skarżącego, który zaangażował się w działania na rzecz utworzenia związków zawodowych było przykładem nagannej, jednak w tamtych czasach normalnej praktyki stosowanej w organach MO i SB. Trzeba pamiętać, że służby te miały czysto polityczny charakter, o czym świadczy treść art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, zgodnie z którym funkcjonariusza powinno cechować pełne oddanie Partii i Władzy Ludowej oraz ofiarność, sumienność i gorliwość w wykonywaniu powierzonych zadań. Funkcjonariusz obowiązany jest przestrzegać socjalistycznej praworządności oraz kierować się poczuciem szczególnej odpowiedzialności za ochronę porządku i bezpieczeństwa publicznego, ochronę własności społecznej oraz życia, zdrowia i mienia obywateli. Postawa skarżącego, która obecnie zasługuje na uznanie, w tamtych czasach oceniana była jako zagrażająca formacji służącej rządzącej partii. Trzeba pamiętać, że w dniu 20 maja 1981r. podpisana została uchwała domagająca się utworzenia związków zawodowych funkcjonariuszy MO. Na powstanie wolnych związków brak było jednak zgody nie tylko ze strony partii, ale także resortu spraw wewnętrznych. Inicjatorzy powstania związków zawodowych byli zwalniani ze służby, pomimo gwarancji że tak się nie stanie. Zwolnienia z powołaniem się na ważny interes służby dotykały nie tylko inicjatorów ruchu związkowego, ale też wszystkich tych funkcjonariuszy, których postawa ideowa ich lub członków ich rodzin nie była akceptowana przez ówczesne władze np. chrzest dziecka, wyjazd członka rodziny za granicę. Wyrównaniu szkód poniesionych przez takich funkcjonariuszy miała służyć ustawa z dnia 24 maja 1989r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne ( Dz. U Nr. 32, poz. 172 ze zm. ). Jej przepisy, które miały również zastosowanie do funkcjonariuszy ( art. 12 ) umożliwiały osobom zwolnionym w przypadkach wymienionych w ustawie do dnia 30 czerwca 1990r. zgłoszenie gotowości podjęcia zatrudnienia ( służby ), a zakład pracy powinien zatrudnić osobę zainteresowaną. Powołana ustawa, obok wcześniej przedstawionych faktów ( treść ustawy z dnia 31 stycznia 1959r., warunki i atmosfera okresu poprzedzającego zmiany ustrojowe kraju, metody stosowane przez ówczesną władzę ), miały także znaczenie przy ocenie czy zwolnienie skarżącego miało charakter rażący. Przy ocenie tej należało również uwzględniać znaczny upływ czasu od dnia podjęcia rozkazu o zwolnieniu - ponad 30 lat. Te wszystkie okoliczności spowodowały, że zwolnienie skarżącego ze służby w Milicji Obywatelskiej w dniu 16 czerwca 1981r. nie mogło zostać uznane za rażąco naruszające prawo, choć niewątpliwie nie odpowiadało stosowanym aktualnie kryterium oceny. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.