II SA/Bd 528/14

Dnia 17 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie utworzenia Rady Seniorów Miasta [...] oraz nadania jej statutu postanawia 1. odrzucić skargę. 2. zwrócić od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 300 (trzysta) zł tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego. W dniu [...] lutego 2014 r. Rada Miasta [...], na podstawie art. 5c ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia Rady [...] Miasta [...] oraz nadania jej statutu. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Miasta [...]. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził między innymi, że poprzez oznaczenie w uchwale celów i zadań Rady Seniorów i organizacji zrzeszających osoby starsze (§ 1 i 3 Statutu) oraz wskazanie, że mieszkańcy mogą uczestniczyć w pracach tego gremium na zasadach ustalonych przez Radę Miasta [...] jest to akt o charakterze ogólnym, kierowany do nieokreślonego kręgu adresatów i wywołujący skutki prawne poza strukturami organizacyjnymi gminy. Akt ten posiada cechy ogólności i abstrakcyjności, które pozwalają uznać go za akt normatywny (powszechnie obowiązujący). W konsekwencji, uchwała spełnia cechy aktów prawa miejscowego, które dla wejścia w życie wymagają ich wcześniejszego ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 88 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, akty prawa miejscowego wchodzą w życie po upływie 14 dni od dna ich ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewoda podkreślił, że uchwała wprowadziła nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5c ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w którym ustawodawca ustalając skład rady seniorów wyszczególnił szeroką kategorię "podmiotów działających na rzecz osób starszych". Natomiast § 3 ust. 2 Statutu modyfikuje zapis ustawy, stanowiąc w odniesieniu do tej kategorii o przedstawicielach "podmiotów zajmujących się problemami osób starszych". Zdaniem Wojewody taka modyfikacja ustawy może prowadzić do wątpliwości interpretacyjnych i stanowi to naruszenie zasad poprawnej legislacji. Organ nadzoru wskazał także, że zapisy § 3 ust. 3 Statutu nie precyzują jak zostanie przeprowadzony "publiczny nabór", a przede wszystkim jak zostaną ustalone wynik tego naboru. Jest istotny brak, który nie wypełnia dyspozycji upoważnienia do określenia "trybu wyborów", co stanowi naruszenie ustawowej wytycznej z art. 5c ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda nadto wskazał na konieczność uzupełnienia statutu poprzez określenie podmiotu i kompetencji do zwołania pierwszego posiedzenia rady seniorów nowej kadencji i prowadzenia obrad do czasu wyboru przewodniczącego. Rada Gminy naruszyła obowiązek realizacji upoważnienia w sposób wyczerpujący i ustalenia regulacji z zachowaniem warunku dostatecznej określoności prawa tj. wymogów wyprowadzonych z art. 2 Konstytucji RP. Nadto jako wadliwe organ nadzoru uznał przyznanie radzie miasta (§ 7 ust. 1 Statutu) kompetencji do odwołania każdego członka Rady Seniorów, z ustaleniem otwartego katalogu przyczyn. Naruszeniem art. 5c ust. 5 ustawy jest również dyskrecjonalne postanowienie o możliwości uzupełnienia składu Rady Seniorów przez Prezydenta (§ 7 ust. 2 Statutu). Dowolność realizacji takiej kompetencji może stanowić przeszkodę w działaniu organu oraz nie wypełnia warunku "sprawnego sposobu wyboru członków". Mając na uwadze stwierdzone uchybienia i wady wojewoda stwierdził, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych przepisów Konstytucji RP i ustaw, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Gmina Miasta [...] w skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 5c i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W ocenie Gminy Miasta[...] przedmiotowa uchwała nie narusza prawa w stopniu stanowiącym podstawę do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Zdaniem skarżącej przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Skarżąca podkreśliła, że bezpośrednim adresatem regulacji wynikających z przedstawionej uchwały nie są mieszkańcy gminy. Stanowiący podstawę podjęcia uchwały art. 5c ustawy o samorządzie gminnym nie nakazuje publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym tym bardziej, że przedmiot uchwały nie jest objęty hipotezą art. 40 ust. 2 ww. ustawy, wskazującym akty prawa miejscowego, które mogą być podejmowane przez radę gminy. Zdaniem skarżącej, skoro uchwała nie posiada cech właściwych dla aktu prawa miejscowego, nie podlega publikacji w wojewódzki dzienniku urzędowym, dlatego ustalony przez Radę Miasta [...] termin jej wejścia w życie nie narusza prawa. Nadto skarżąca zakwestionowała pozostałe zarzuty w stosunku do uchwały zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, wywodząc zasadniczo, iż w kwestiach nieuregulowanych przepisami powszechnie obowiązującymi Radzie Miasta [...] przysługiwało uprawnienie do swobodnego kształtowania zasad działania, odwołania, uzupełnienia składu rady seniorów oraz zasad publicznego naboru do tego ciała kolegialnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Pismem datowanym na dzień [...] maja 2014 r. profesjonalny pełnomocnik Gminy Miasta [...] cofnął skargę, wskazując, iż zgodnie z art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, dla skutecznego wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody niezbędna jest uchwała (lub zarządzenie) organu, który podjął uchwałę (lub zarządzenie) której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona przez pełnomocnika bez podjęcia przez Radę Miasta [...] uchwały o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Po złożeniu skargi przez pełnomocnika, Rada Miasta [...] czynności tej nie sanowała, lecz zadecydowała o wszczęciu od nowa procedury podjęcia uchwały w sprawie utworzenia rady seniorów i nadania jej statusu. Konsekwencją powyższego jest cofnięcie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli legalności aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego sąd bada, czy skarga wniesiona w danej sprawie jest w świetle przepisów prawa dopuszczalna. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Gminy Miasta [...] jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014r. Możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego organu nadzoru przewidują przepisy art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), które stanowią, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Stwierdzić przyjdzie, że z treści skargi, ani z nadesłanych do Sądu akt sprawy nie wynika, by Rada Miasta [...], jako organ, którego uchwały nieważność stwierdzi Wojewoda skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, podjęła uchwałę, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W przepisie powyższym nie określono terminu, w którym uchwała może (winna) zostać podjęta, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, a skład orzekający ten pogląd podziela, że uchwała taka może być podjęta i przekazana do sądu administracyjnego także (nawet) po upływie terminu do wniesienia skargi (por. postanowienie SN z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 13/92; LEX nr 10908). Jak wyjaśnił to NSA w postanowieniu z dnia 4 stycznia 2011 r. w sprawie II OSK 2450/10 LEX nr 743431, skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały, o której mowa, /.../, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Sąd w niniejszej sprawie odstąpił jednak od wzywania strony skarżącej do uzupełniania braku formalnego skargi w postaci nadesłania wskazanej wyżej uchwały, ponieważ z pisma [...] maja 2014 r. złożonego przez pełnomocnika skarżącej wynika, że skarga została wniesiona przez pełnomocnika bez podjęcia przez Radę Miasta [...] uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...]. wojewody [...] W piśmie pełnomocnik Gminy Miasta [...] radca prawny jednoznacznie oświadczył, iż Rada Miasta [...] czynności tej nie sanowała lecz zadecydowała o wszczęciu od nowa procedury podjęcia uchwały w sprawie utworzenia rady seniorów i nadania jej statusu. Z tego powodu pełnomocnik, we wskazanym piśmie, cofnął wniesioną w imieniu Gminy Miasta [...] skargę. Wobec powyższego, skoro ustawowo określonym warunkiem skutecznego zaskarżenia przez jednostkę samorządu terytorialnego rozstrzygnięcia nadzorczego organu nadzoru, jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, to brak w niniejszej sprawie stosownej uchwały wyrażającej wolę Rady Miasta [...] zaskarżenia aktu nadzorczego, nie uzupełniony do czasu podjęcia przez sąd orzeczenia, stoi na przeszkodzie do merytorycznego rozpoznania skargi. Nadto w okolicznościach sprawy podkreślenia wymaga, iż z oświadczenia pełnomocnika Gminy wynika jednoznacznie, iż skarga została wniesiona bez podjęcia przez Radę Gminy[...] uchwały stanowiącej podstawę jej wniesienia, nadto organ stanowiący, którego nieważność uchwały stwierdził wojewoda skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, nadal nie wyraża woli zaskarżenia tego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie zaistniała zatem, określona w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, podstawa do wniesienia przez Gminę Miasta [...] skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze. Tym samym, skoro skarga nie została skutecznie prawnie wniesiona, oświadczenie pełnomocnika o jej cofnięciu, nie wydołuje skutku o którym mowa w art. 60 i 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z tych powodów niniejsza skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm.). Z urzędy Sąd orzekł o zwrocie nienależnie uiszczonego wpisu, bowiem zgodnie z art. 100 ustawy o samorządzie gminnym, postępowanie w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych. Marginalnie należy nadto wskazać, iż w przypadku odrzucenia skargi wpis od skargi, nawet należny, podlegałby z urzędu zwrotowi (art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W związku z treścią rozstrzygnięcia nie zaistniały w sprawie przesłanki do zasądzenia na rzecz pełnomocnika skarżącej zwrotu kosztów postępowania.