II SA/Bd 531/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski ( spr. ) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2009r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 531/09 Uzasadnienie Na podstawie art. 129 ust. 5, w związku z art. 98 ust. 3, art. 130, art. 132 ust. 1-3a, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 Kpa., po rozpatrzeniu wniosku M. i M. G. o ustalenie odszkodowania za przejętą przez Gminę O., z mocy prawa, pod drogę publiczną, działkę położoną w miejscowości N. gm. O. — Starosta B. decyzją z [...] listopada 2008 r. – [...] ustalił, na rzecz ww. osób odszkodowanie w łącznej wysokości: [...] zł. Odwołanie od tej decyzji złożył Wójt Gminy O. zarzucając, naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, i art. 134 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109), poprzez nieobiektywną ocenę materiału dowodowego, nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy jej rozstrzygnięcie wbrew zasadzie prawdy obiektywnej, a także poprzez uwzględnienie w całej rozciągłości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu wbrew zapisowi § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. – [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 Kpa oraz art. 98, art. 128-130, art. 134, art. 150 ust. 1 i 5, art. 151 ust. 1, art. 154, art. 156 ust. 1 i 3 i art. 157 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r. i § 36 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. oraz w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję Wojewoda stwierdził, że odwołanie nie jest zasadne i nie zasługuje na uwzględnienie, zaś zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i należy ją utrzymać w mocy, ponieważ organ I instancji w sposób prawidłowy przyjął jako dowód operat J. G., chociaż z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji zbadał zasadność zastosowania przez rzeczoznawcę metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia, jednakże nie miało to wpływu na ostateczną treść rozstrzygnięcia. W operacie tym bardzo szczegółowo uzasadniono na str. 18-21 wybór metody wyceny. Rzeczoznawca wskazał tam, iż przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, brak jest cen transakcyjnych o charakterze rynkowym, gdyż transakcje te nie spełniają warunków transakcji rynkowej, określonych w art. 151 ust. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami tzn. nieruchomości te nie były eksponowane na rynku, a nabywcą zawsze mógł być tylko jeden podmiot: Skarb Państwa lub odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego. Ponadto rzeczoznawca wskazał, iż rynek nie odnotował sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, które można by uznać za podobne. Wskazano także, że Wojewoda zwrócił się do ww. rzeczoznawcy o wyjaśnienie przyjętych metod wyceny. W odpowiedzi rzeczoznawca podtrzymał wyjaśnienia zawarte w operacie, a także wskazał, że na podstawie przeprowadzonego badania rynku nieruchomości o funkcjach drogi na terenie gminy O. w latach 2007-2009 stwierdzono jedynie sporadyczne transakcje. Jednocześnie rzeczoznawca ustalił, iż transakcje te nie dotyczyły obrotu podobnymi działkami gruntu przeznaczonymi pod drogi. Z wyjaśnień tych wynikało, że rzeczoznawca sporządził operat bardzo rzetelnie, dokonując dogłębnej analizy transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne oraz analizy obowiązującego stanu prawnego. Odnosząc się do odwołania argumentów związanych z pominięciem operatu 1, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. N., należy zaznaczyć, że został on sporządzony z pominięciem treści art. 134 ust. 3 i 4 ugn, w związku z czym organ rozpatrujący niniejszą sprawę nie uwzględnił jego treści przy ocenie materiału dowodowego. Na powyższą decyzję Wójt Gminy O. wniósł skargę, domagając się uchylenia obu decyzji. Kwestionując prawidłowość ustalenia kwoty odszkodowania na podstawie operatu J. G., który przyjęto jako dowód w sprawie, a który zdaniem odwołującego się, został sporządzony wadliwie, pomijając operat A. N. Wójt Gminy O. podniósł, iż automatyczne przejście przez rzeczoznawcę do metod wyceny określonych w § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. narusza art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 36 tego rozporządzenia. Ponadto zaznaczył, iż transakcje przyjęte w operacie 1 wskazują na istnienie transakcji rynkowych dotyczących gruntów przeznaczonych pod cele drogowe, na podstawie których można dokonać wyceny zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia. Wójt Gminy O. zarzucił organowi I instancji dokonanie błędnej oceny mocy dowodowej operatu 2, a tym samym naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda stwierdził, że z przedstawionymi zarzutami skargi nie sposób się zgodzić i że podtrzymując swoje rozstrzygnięcie i uzasadnienie wydanej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc to do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zadaniem Sądu było zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: Kpa) oraz przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. dalej w skrócie ustawa o gospodarce nieruchomościami) i przepisami wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 159 tej ustawy rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm. – dalej w skrócie: rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości). Jest oczywiste - niemniej należy to niniejszej sprawie wyraźnie podkreślić, że pozbawiona znaczenia prawnego jest przywołana w niniejszej sprawie Opinia Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych na temat "Określenie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne w świetle obowiązujących regulacji prawnych oraz potrzeby zamian w tym zakresie" z dnia [...] listopada 2007 r. (dalej w skrócie: Opinia). Nie jest to bowiem ani akt prawa powszechnie obowiązującego, ani też dokument o którym stanowi przepis art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla porządku należy jedynie wspomnieć, że w Opinii przekraczając swoje uprawnienia w sposób kategoryczny wyrażono pogląd w odniesieniu do § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości, że "w obowiązującym stanie prawnym przepis ten nie ma zastosowania. Określanie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne jest wykonywane wyłącznie dla celu ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (gruntów). Mają w tej sytuacji zastosowanie przepisy art. 134 ust. 1–4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś przepisem wykonawczym do tego artykułu jest wyłącznie przepis ust. 2 pkt 1 i 2 § 36 ww. rozporządzenia RM." Dokonując wskazanej przywołanym przepisem ww. ustawy z 25 lipca 2002 r. kontroli należało mieć na względzie, że działania organów administracji publicznej podporządkowane winny być przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Kpa. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym i orzekania. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Natomiast niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 Kpa zasada prawdy obiektywnej. Wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą da rzeczywisty obraz sprawy i pozwoli na trafnie zastosowanie odpowiedniego przepisu prawa. Tak więc zasada ta nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Z tą zasadą ściśle związane są regulacje zawarte w art. 77 Kpa. Według tego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 Kpa). Organ nie może więc pominąć oceny żadnego dowodu. Dotyczy to także dowodów, które zgłaszane są w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych – winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 kpa. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na inne zasady ogólne zawarte w art. 6-16 Kpa. Nie przytaczając wszystkich z nich należy nie mniej jednak wskazać, że prowadząc postępowanie administracyjne organy winne mieć również na uwadze obowiązek wynikający z art. 9 Kpa należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Nie mniej istotna jest obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 Kpa), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 140 Kpa w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji w tym także przepisy Kpa dotyczące przeprowadzania rozprawy administracyjnej. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest też związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Nie mniej, podkreślić należy, że organ drugiej instancji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 Kpa). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 Kpa. Zgodnie z treścią przepisów art. 134 § 1 i art. 133 § 1 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)- dalej w skrócie: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej spawy i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy wynika zaś, że postępowanie toczące się w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia odszkodowania należnego za przejście na własność Gminy O. z dniem [...] stycznia 1999 r. z mocy prawa - nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha (księga wieczysta- KW [...]) zajętej pod drogę publiczną. Materialnoprawną podstawę przejęcia własności tych nieruchomości stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm. - zwanej dalej: u.p.w.u.r.a.p.). Zgodnie z tym przepisem przejście własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Z ust. 4 i 5 ww. art. 73 wynika, że odszkodowanie to będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości - to jest według działu III, rozdział 5 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami z tym, że podstawę do wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, co nastąpiło dnia [...] października 1998 r. bez uwzględniania wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Warunkiem ustalenia i wypłacenia odszkodowania jest złożenie wniosku przez właściciela nieruchomości (byłego właściciela) w terminie od dnia [...] stycznia 2002 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Z akt sprawy wynika, że nie budzi wątpliwości, że zgodnie z przywołanym art. 73 ust. 1 u.p.w.u.r.a.p. w dniu [...] stycznia 1999 r. Gmina O. stała się z mocy prawa właścicielem części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a wniosek o odszkodowanie od Gminy O. pochodzi od osób legitymowanych do żądania wypłaty odszkodowania. Według art. 73 ust. 4 przywołanej ustawy odszkodowanie wypłaca się bowiem i ustala na wniosek właściciela nieruchomości złożony w zakreślonym terminie, którego – co również wynika z akt sprawy w niniejszej sprawie dochowano. W świetle przepisów art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania na okoliczność tego jaką wartość miała nieruchomość, której prawa własności dany podmiot został pozbawiony, która to wartość jest podstawą dla ustalenia odszkodowania. Nie ulega jednak wątpliwości, że operat szacunkowy powinien podlegać ocenie, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 80 Kpa nakazuje organom administracji oceniać na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada swobodnej oceny dowodów zawarta w tym przepisie nakazuje organom oprzeć ocenę dowodów na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ winien przy tym ocenić całokształt zebranego w sprawie materiału, co w odniesieniu do niniejszej sprawy oznacza konieczność wskazania, jaką metodę szacowania wartości nieruchomości i dlaczego uznano za właściwą. Dla określenia wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 u.p.w.u.r.a.p stosuje się odpowiednio przepis § 36 ust. 1 lub § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, co wynika z regulacji zawartej w przepisie § 36 ust. 5 ww. rozporządzenia. Analiza przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wskazuje, że przepis § 36 tegoż rozporządzenia zawiera szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne. Wyodrębnić w nim można dwie zasadnicze zasady szacowania takich nieruchomości. Przede wszystkim przy określaniu wartości takich gruntów stosuje się obowiązkowo podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1). Regulacja ta znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy istnieją i są znane ceny transakcyjne za nieruchomości, które już są zajęte pod drogi publiczne lub przeznaczone pod budowę tych dróg. Dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 wartość gruntu ustala się w dwojaki sposób, w zależności od tego czy dotyczy ona działek wydzielonych czy też zajętych pod drogi publiczne. W tym ostatnim przypadku wartość określa się jako iloczyn wartości 1m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, iż ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50% (§ 36 ust 2 pkt 2 rozporządzenia). Wskazane zasady szacowania nieruchomości nie mogą być stosowane w sposób dowolnie zamienny, ponieważ z brzmienia przywołanych przepisów jednoznacznie wynika kolejność działań rzeczoznawcy majątkowego. W pierwszym rzędzie do celów porównawczych winien on przyjąć ceny transakcji uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1 § 36), a dopiero w przypadku jednoznacznego ustalenia, że na obszarze analizowanym brak jest transakcji porównywalnych dotyczących nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogę publiczną, możliwe jest przejście do wyceny metodą określoną w ust. 2 pkt 2 omawianego przepisu. Zdaniem Sądu sformułowanie przez prawodawcę przepisu § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości w takim brzmieniu i z taką systematyką, wskazuje jednoznacznie, iż jego intencją było uregulowanie stanu pożądanego, jakim jest przyrównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. Oczywiście, że niewykluczona jest możliwość szacowania nieruchomości zajętych pod drogę publiczną zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia – jak uczyniono to w niniejszej sprawie, jednak w pierwszej kolejności należy podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, skorzystać z możliwości jaką daje ust. 2 tego przepisu. Należy jednak zauważyć i stanowczo podkreślić, że przy ocenie prawidłowości zastosowania regulacji zawartej w § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości istotne znaczenie ma określenie obszaru analizowanego rynku. Wartość rynkową nieruchomości stanowi w myśl art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Proces wyceny nieruchomości wymaga zaś uprzedniej wnikliwej analizy rynku nieruchomości, w tym wszechstronnej opartej na wszelkich dostępnych danych analizy cen występujących na tym rynku. Zasady określania rynku analizowanego zawarte są w § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy. Nie może tego jednak wycenić w sposób dowolny, ponieważ powinien uwzględnić w szczególności, przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych (§ 26 ust. 3 rozporządzenia). Przy konstrukcji zastosowanej w § 36 tego aktu obszar rynku zakreślonego do analizy przez rzeczoznawcę, może więc mieć decydujące znacznie przy ustaleniu czy spełnione zostały kryteria do zastosowania ust. 2 ww. normy jak to miało miejsce w niniejszej sprawie i co kwestionuje skarżący. Niewątpliwie zgodnie z przepisami przywołanego rozporządzenia w pierwszej kolejności analizie poddaje się obrót nieruchomościami na rynku lokalnym. Jednak w przypadku, gdy wyceniana nieruchomość, ze względu na jej szczególne cechy i rodzaj nie jest przedmiotem obrotu na rynku lokalnym, można przyjmować – zgodnie z § 26 ust. 1 tego rozporządzenia - ceny za nieruchomości podobne uzyskiwane na rynku regionalnym lub krajowym. Rzecz jednak w tym, że ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ani przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości nie definiują pojęcia rynku lokalnego i regionalnego. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że zdefiniowaniu tych pojęć pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządowych (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Z przywołanych unormowań można wprowadzić wniosek, że słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu a regionalny jako obszar województwa (vide m.in. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu z 7 kwietnia 2009 r. II SA/Wr 537/08 w Warszawie z dnia 29 października 2008 r.– I SA/Wa 1204/08). Nieruchomości zajęte pod drogę publiczną należy kwalifikować jako nieruchomości szczególnego rodzaju, chociażby z uwagi na treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Dlatego rzeczoznawca przy określaniu rynku lokalnego winien kierować się zasadami zawartymi w § 26 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Na marginesie należy tylko zauważyć, że w tym rozporządzeniu szeroko zakreślono zasięg poszukiwania cen transakcyjnych zwłaszcza in fine pkt 2 § 26 tego rozporządzenia. W takiej sytuacji odstąpienie od zasady szacowania nieruchomości określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia powinno być przez rzeczoznawcę uzasadnione i podane ocenie orzekających w sprawie organów – również w kontekście unormowania wynikającego z § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że rzeczoznawca majątkowy J. G. w niniejszej sprawie analizę rynku – w ocenie Sądu zupełnie bezpodstawnie – ograniczyła wyłącznie do nieruchomości położonych na terenie Gminy O. nie sięgając w wbrew § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości poza rynek lokalny. Podkreślając brak nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, tj. nieruchomości gruntowych niezabudowanych zajętych pod drogi publiczne, wykluczyła możliwość zastosowania zasad wyceny zgodnej z § 36 ust. 1. Określiła więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Zwrócić też należy uwagę, że w niniejszej sprawie istnieje i drugi operat szacunkowy sporządzony przez A. N., który ustalił znacznie niższą wartość należnego odszkodowania. Organ pierwszej instancji – jak słusznie zauważył skarżący- w ogóle nie odniósł się do tego dokumentu, a organ drugiej instancji ograniczył się tylko do stwierdzenia, że został on sporządzony z pominięciem art. 134 ust. 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bliżej tego nie uzasadniając co stanowi rażące naruszenia art. 107 § 1 i 3 Kpa. Powracając do operatu szacunkowego J. G. zdaniem Sądu przed ustaleniem wartości nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia rzeczoznawca zobowiązany był wykazać brak możliwości określenia tej wartości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny z uwzględnieniem przepisu § 26 tego rozporządzenia, czyli analizy rynku regionalnego, krajowego, a nawet zagranicznego. Brak analizy poszczególnych rynków, zgodnie z § 26 ww. rozporządzenia, rodzi więc uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanej wyceny i w konsekwencji ustalonej kwoty odszkodowania. Tej kwestii również nie rozważał organ, lecz w pełni zaakceptował zaproponowany przez rzeczoznawcę J. G. sposób wyceny, nie badając wpływu pominięcia możliwości badania szerszego rynku, niż lokalny, na ustaloną wartość nieruchomości wycenianej i tym samym na rozstrzygnięcie, wbrew obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy. Reasumując stwierdzić należy, że organy naruszając przywołane wcześniej regulacje procesowe nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący i usuwający wszelkie wątpliwości i okoliczności faktyczne istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia wysokość odszkodowania. I dlatego uznając, że w zaskarżonej decyzji naruszono wskazane powyżej przepisy prawa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję. Ponieważ te same uchybienia popełnił organ pierwszej instancji należało także uchylić poprzedzającą zaskarżoną decyzję Starostę B. z [...] listopada 2008 r. [...] (pkt 1 sentencji wyroku). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ uwzględni wszystkie uwagi, które po myśli art. 153 p.p.s.a. mają charakter wiążący, wynikające z niniejszego wyroku i podejmie właściwe kroki procesowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zachowując przy tym reguły postępowania administracyjnego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w myśl zasad określonych przepisami art. 149-157 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami przy zachowaniu wymogów ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., a stanowiska swoje uzasadni zgodnie z treścią art. 107 Kpa nie ograniczając się – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – to przytoczenie treści przepisów i powtórzeń argumentacji rzeczoznawcy majątkowego J. G. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku oparto w art. 152 p.p.s.a.