II SA/Bd 547/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. ze skargi spółki P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. II SA/Bd 547/16 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. P.4 Sp. z o. o. w W. wystąpiła o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę instalacji antenowej konstrukcji wsporczej typu subtower o wysokości 14,0 m zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego przy ul. 11 L. 18 w B.. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Prezydent M. B. wezwał inwestora do usunięcia braków i nieprawidłowości, m.in. w zakresie przedłożenia ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącej przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, gdyż na terenie objętym inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. inwestor odniósł się do powyższego wymogu, wskazując, iż planowane zamierzenie nie jest inwestycją celu publicznego i w związku z tym nie wystąpiła konieczność pozyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...].RS Prezydent M. B., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst - Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), art. 35 ust. 3, oraz art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst - Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), odmówił udzielenia pozwolenia na budowę wymienionej na wstępie inwestycji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., tj. nie przedłożył ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącej przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto na podstawie projektu budowlanego załączonego do przedmiotowego wniosku, organ ustalił, że faktycznie inwestycja objęta wnioskiem stanowi etap budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Od decyzji Prezydenta M. B. odwołanie wniósł inwestor podkreślając, że organ samowolnie, bez podania podstawy prawnej zakwalifikował inwestycję Spółki jako budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy wnioskiem Spółki była objęta jedynie instalacja antenowej konstrukcji wsporczej, bez jakichkolwiek urządzeń, a planowane przedsięwzięcie zalicza się do antenowych konstrukcji wsporczych, które zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego nie wymagają pozwolenia na budowę. Ponadto Spółka wskazała, iż planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, co wiąże się z brakiem wymogu pozyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz nie zmienia zagospodarowania terenu. W związku z powyższym odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o udzieleniu zgody na roboty budowlane zgodnie z wnioskiem Spółki. Wojewoda K. – P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powołał się na przepisy: art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. Zw. u.p.z.p.) i stwierdził, że za bezpodstawne należy uznać twierdzenie odwołującej, iż przedmiotowa inwestycja "ani nie zmienia sposobu zagospodarowania terenu, ani sposobu użytkowania obiektu budowlanego, na którym będzie się znajdować", ponieważ zainstalowanie na dachu istniejącego budynku mieszkalnego konstrukcji wsporczej o wysokości 14 m powoduje zmianę zagospodarowania terenu i inwestycja ta wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, dlatego w niniejszej sprawie, Prezydent M. B. prawidłowo nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia takiej decyzji, bowiem wykazanie się przez inwestora ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przez co należy rozumieć również decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku braku planu miejscowego, jest jednym z warunków wydania przez organ architektoniczno-budowlany decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutu samowolnego, bez podania podstawy prawnej zakwalifikowania przez organ pierwszej instancji, inwestycji jako stacji bazowej telefonii komórkowej, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie ulega wątpliwości, iż budowa antenowej konstrukcji wsporczej służyć ma w przyszłości zainstalowaniu na tej konstrukcji anten przeznaczonych do celów telekomunikacyjnych i jest ona częścią docelowej inwestycji, tj. stacji bazowej telefonii komórkowej. Zdaniem Wojewody należy zauważyć, że o faktycznym przeznaczeniu planowanej inwestycji poinformował organ pierwszej instancji sam inwestor, który w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. wskazał, że "planowana instalacja antenowej konstrukcji wsporczej ma docelowo służyć do obsługi infrastruktury telekomunikacyjnej, z której korzystać będą również mieszkańcy przedmiotowego bloku", dlatego nieprawidłowe i nieuprawnione jest rozdzielanie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części (w niniejszej sprawie chodzi o rozdzielenie budowy konstrukcji wsporczej oraz instalacji na tej konstrukcji urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne). W myśl zasady wyrażonej w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a jedynie wyjątkowo, w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, może dotyczyć obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W okolicznościach niniejszej sprawy w związku z tym, iż projektowana inwestycja obejmuje jeden obiekt budowlany i nie ma możliwości wydzielenia obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, tego rodzaju wyjątek w przekonaniu Wojewody nie ma zastosowania. W sytuacji natomiast, gdyby intencją inwestora było zamontowanie na dachu budynku samej konstrukcji wsporczej, to organ odwoławczy zaznaczył, że późniejsze umieszczenie anten wraz z zasilaniem stanowić będzie klasyczną rozbudowę antenowej konstrukcji wsporczej i wymagane będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 371/13). Na marginesie organ II instancji zauważył, iż planowane anteny, to urządzenia emitujące pola elektromagnetyczne, których obszar oddziaływania wykraczać będzie poza granice działki objętej przedmiotowym wnioskiem. Natomiast, jak wynika z opisu projektu zagospodarowania dołączonego do akt sprawy, jako obszar oddziaływania projektowanej inwestycji wskazano tylko działkę, na której realizowana będzie inwestycja, tj. działkę nr [...]. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, iż wydana przez organ pierwszej instancji decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę instalacji antenowej konstrukcji wsporczej jest uzasadniona. W związku z niewypełnieniem przez inwestora nałożonego na niego obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, Prezydent M. B. miał podstawy prawne do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W skardze do sądu P. Sp. z o. o. w W. wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody K. - P. z dnia [...].03.2016 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...].12.2015 r. (znak: W. ); 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów: 1. art. 30 ust. 1a, w zw. z art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (dalej zwane: "Prawem budowlanym lub PrBud"), w zw. z art. 59 ust. 1 i 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez przyjęcie, że konstrukcję wsporczą jaką Spółka mogła zrealizować w trybie zgłoszenia budowlanego, nie może zrealizować w trybie pozwolenia na budowę i w konsekwencji bezpodstawne wstrzymanie wniosku skarżącej, a ponadto nieuzasadnione przyjęcie, że przedmiotowa konstrukcja wsporcza zmienia sposób zagospodarowania obiektu budowlanego, na jakim będzie montowana i w konsekwencji w sposób nieuprawniony przyjęcie, że skarżąca była zobowiązana do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy; 2. art. 33 ust. 1 PrBud, w zw. z art. 3 pkt 1 PrBud - poprzez przyjęcie, że Spółka nie może zrealizować konstrukcji wsporczej, jako samodzielnego elementu, który to element zgodnie z nowym brzmieniem przepisów Prawa budowlanego stanowi samodzielny obiekt budowlany. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżąca podniosła, że przedmiotowa inwestycja polega na montażu antenowej konstrukcji wsporczej, a zgodnie z obowiązującymi przepisami inwestycja taka może zostać zrealizowana w trybie zgłoszenia przewidzianego w art. 29 ust 2 pkt 15 PrBud, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Zgodnie z art. 30 ust. 1a PrBud inwestor zamiast dokonania zgłoszenia dotyczącego robót budowlanych, o których mowa w ust. 1, może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i z tego właśnie uprawnienia skorzystała skarżąca w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutu dzielenia inwestycji tj. zarzutu, że skoro wnioskiem o pozwolenie na budowę objęta jest antenowa konstrukcja wsporcza, to oczywiste jest, że zostaną na niej zainstalowane urządzenia telekomunikacyjne, wskazano, że zgodnie z art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze PrBud pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Przepis ten jednak odnosi się wprost do zamierzeń, które wymagają trybu pozwolenia na budowę, a skoro inwestor może zrealizować przedmiotowe zamierzenie budowlane w postaci całej stacji bazowej, tj. konstrukcji wsporczych oraz telekomunikacyjnych urządzeń nadawczych bez pozwolenia na budowę lub nawet bez zgłoszenia budowlanego i jedynie dla pewności sytuacji wybrał tryb art. 30 ust. 1a PrBud, to organ ten nie może nakładać na niego dodatkowych obowiązków, lub przewidywać za inwestora przyszłych potencjalnych prac montażowych. Ponadto zwrócono uwagę, że zmieniła się definicja obiektu budowlanego, który nie musi już stanowić całości techniczno-użytkowej wraz z instalacjami i urządzeniami (poprzednie brzmienie), ale jest to budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Obiekt budowlany objęty przedmiotowym wnioskiem to antenowa konstrukcja wsporcza, która wprost, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 PrBud, możliwa jest do zrealizowania w trybie zgłoszenia budowlanego. Skarżąca nie zgodziła się z wykładnią prawa budowlanego dokonaną przez organ, ponieważ organ w uzasadnieniu decyzji odwołał się do orzeczeń sądów administracyjnych, które dotyczą nieobowiązującego stanu prawnego i w tym miejscu przywołano dwa orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące na błędne zastosowanie prawa przez Wojewodę (wyrok z 24.07.2015 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 3035/13, wyrok z dnia 28.01.2016 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1247/14). Z ww. orzeczeń zdaniem skarżącej wynika, że celem ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, było doprecyzowanie przepisów w celu uniknięcia wątpliwości, ale przede wszystkim uproszczeniu sposobu instalacji urządzeń telekomunikacyjnych, które jak to wynika z ww. przytoczonych przepisów oraz orzeczeń, nie zmieniają sposobu zagospodarowania obiektu budowlanego, a w konsekwencji roboty budowlane polegające na montażu antenowej konstrukcji wsporczej nie powodują zmiany użytkowania obiektu budowanego. Zdaniem skarżącej w przypadku zgłoszenia zamiaru budowlanego obejmującego roboty wymienione w art. 29 ust. 1 i 2 PrBud ustawodawca nie przewiduje obowiązku dołączenia do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż wszelkie roboty objęte zgłoszeniem nie wymagają uruchomienia trybu związanego z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to istotne uproszczenie procesu inwestycyjnego, wynikające z kolejnych zmian prawa zagospodarowania przestrzennego i prawa budowlanego. Katalog wyjątków wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego obejmuje obiekty i roboty budowlane o niskim stopniu skomplikowania i znikomym wpływie na otoczenie, zarówno architektoniczne jak i na środowisko naturalne. Sukcesywnie poszerzany katalog zwolnień od uzyskiwania pozwolenia budowlanego ma na celu liberalizację wymagań i skrócenie drogi do uzyskania prawa legalnego wykonania robót budowlanych (tak: w uzasadnieniu projektu zmian ustawy - Prawo budowlane z 2003 r.), co w ocenie skarżącej w pełni koresponduje z zasadą wyrażoną w art. 4 PrBud. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego do obiektów budowlanych zalicza się budynki, budowle bądź obiekty małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W świetle tych przepisów urządzenia stacji bazowych z pewnością nie zaliczają się ani do budynków ani do obiektów małej architektury. Zatem w grę może wchodzić trzeci rodzaj obiektu budowlanego – budowla. Stosownie do treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że jedynie instalacje wolno stojące stanowią budowlę, w przeciwieństwie do masztów i anten stacji bazowych zainstalowanych na istniejących obiektach budowlanych i w związku z tym tylko budowa, przebudowa, montaż lub rozbiórka tych pierwszych, wymaga co do zasady uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przepis art. 29 tej ustawy określa przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, zaś art. 30 wskazuje, jakie roboty budowlane podlegają obowiązkowi zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Zwolnieniu od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane, podlega m.in. instalowanie urządzeń w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Należy tu dodać, że ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) znowelizowano art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy, wskazując, że pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na "instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych". Ustawodawca doprecyzował w ten sposób (a nie zmienił) dotychczasowe brzmienie przepisu, przesądzając tym samym, że nie tylko instalacja radiokomunikacyjna, ale również antenowa konstrukcja wsporcza, instalowane na istniejącym obiekcie budowlanym, jest rodzajem urządzenia budowlanego którego montaż nie wymaga pozwolenia na budowę, za wyjątkiem tych które zostały określone w art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego. Intencją ustawodawcy było usunięcie wcześniejszych wątpliwości i rozbieżności w praktyce orzeczniczej w zakresie kwalifikacji masztów antenowych, co wynika wprost z uzasadnienia do zmiany tej ustawy. Należy też zwrócić uwagę na zmianę art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Regulacja zawarta w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b i c ustawy - Prawo budowlane dopuszczała na podstawie zgłoszenia, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu: pkt b) - urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, pkt c) - na obiektach budowlanych - urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego został dodany art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 113, poz. 954) z dniem 28 lipca 2005 r. Został natomiast uchylony z dniem 15 listopada 2008 r. art. 140 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227). Powyższą ustawą dodano także ust. 3 do art. 29 Prawa budowlanego w brzmieniu: "Pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Zatem dopiero z tym dniem ustawodawca zdecydował, że wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy nie było już możliwe na podstawie zgłoszenia, bowiem konieczne było już uzyskanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z aktualnie literalnym brzmieniem art. 29 ust. 3 prawa budowlanego pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Jednocześnie w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane ustawodawca posłużył się zwrotem "instalacji urządzenia", co oznacza, że pozwolenie na budowę nie jest wymagane co do zasady przy instalowaniu wszelkiego rodzaju urządzeń, jeśli mają być posadowione na obiektach budowlanych. Z zestawienia zacytowanych przepisów wynika, że co do zasady zainstalowanie na obiekcie konstrukcji wsporczej nie będzie wymagało pozwolenia na budowę ale instalacja takiego obiektu wraz z antenami, w zależności od ich mocy może wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko a w konsekwencji konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Z okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że docelowo konstrukcja wsporcza ma służyć do zamontowania urządzeń i systemów antenowych. Nawiązując do kwestii środowiskowych należy wskazać, że z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu wynika, iż regulacja ta dotyczy wszelkich urządzeń, które stanowią instalacje w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.). Pod pojęciem instalacji, stosownie do art. 3 pkt 6 tej ustawy rozumie się stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu oraz budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami. Wobec tego, w ocenie Sądu konstrukcja nośna dla urządzeń i systemów antenowych przeznaczonych do szerokiego stosowania w zakresie wymienionym w projekcie budowlanym w punkcie I 1.4 stanowi zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, czy stacjonarnych urządzeń technicznych. Jest zatem instalacją w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zaznaczyć należy, że pod pojęciem "robót budowlanych" ustawodawca w art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane rozumie budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. "Budową" natomiast (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Oznacza to, że roboty budowlane polegające na wykonaniu tylko konstrukcji nośnej dla urządzeń i systemów antenowych przeznaczonych do szerokiego stosowania na obiekcie budowlanym, podlegały regulacji art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, o ile spełniony zostanie warunek określony w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy - Prawo budowlane, tj. urządzenie ma wysokość większą niż 3 m. Jednocześnie warunkiem dopuszczającym wykonywanie tak opisanych robót budowlanych na podstawie zgłoszenia jest, by instalacje te, w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska nie wymagały przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, gdyż w sytuacji gdy zaliczają się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub w niektórych przypadkach mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy wymagały pozwolenia na budowę. Aby ocenić czy przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy odwołać się do treści § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wydanego na podstawie art. 60 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku [...]. Przepisy określają parametry instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne (częstotliwości w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi określoną w przepisie wielkość, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległościach nie większych niż w przepisie tym określonych i mierzonych od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny), których przekroczenie powoduje zaliczenie ich do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. O ile instalacja emitująca pole elektromagnetyczne nie przekroczy wskazanej wielkości promieniowania, a miejsca dostępne dla ludności wskazanej odległości mierzonej od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania dla pojedynczej anteny, to przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W takim przypadku zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na [...] instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych" i jednocześnie w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b wykonanie tego typu robót wymaga dokonania uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro jednak z treści art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wynika, że "pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", właściwej oceny można dokonać w ramach zamiaru realizacji docelowego przedsięwzięcia. Z treści art. 59 ust. 1 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2012 r., poz. 1235 ze zm. – dalej także jako "ustawa o ocenach") wynika, że "przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1". Biorąc pod uwagę powyższe przepisy można dojść do wniosku, iż w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę będzie wymagane zawsze, gdyż zawsze konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Inaczej sprawa przedstawia się w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W takim przypadku pozwolenie na budowę będzie wymagane tylko wtedy, gdy właściwy organ (wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach) stwierdzi obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W rozstrzyganej sprawie samo zainstalowanie urządzenia, w tym antenowej konstrukcji wsporczej na obiekcie budowlanym nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ale jednocześnie nie wymaga też uzyskania pozwolenia na budowę. Dopiero montaż anten na konstrukcji wsporczej może stanowić przedsięwzięcie mogące zawsze czy potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zależy to od warunków określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda uznał, że wymagane jest przedłożenie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz , że inwestycja może oddziaływać poza obszar działki na której znajduje się budynek. Z formalnego punktu widzenia dla wnioskowanego rodzaju przedsięwzięcia, żądanie to stanowi nadinterpretację art. 29 ust. 3 p.b. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenie na budowę jest wymagane w przypadku przedsięwzięć, "które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko", a taki wymóg nie dotyczy samej konstrukcji wsporczej, gdyż nie oddziałuje ona negatywnie na środowisko ale z drugiej strony, jeśli inwestor występuje z wnioskiem o pozwolenie na budowę, zamiast zgłoszenia tego typu przedsięwzięcia, korzysta z braku podstaw do żądania wykazania okoliczności, które w wyniku zamontowania anten musiałby spełnić a więc wykazać, że przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W procedurze oceny pełnego przedsięwzięcia (konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych) trzeba będzie ocenić kwestię oddziaływania na środowisko. Występując wyłącznie o zgodę na konstrukcję wsporczą nie występuje tego typu obowiązek, ale jednocześnie uzyskując pozwolenie na budowę bez konieczności wykazania okoliczności, które byłyby wymagane docelowo, istnieje uzasadniona obawa, że działanie to może zmierzać do obejścia przepisów prawa. Należy podkreślić, że z przedłożonego projektu budowlanego w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika, że celem umieszczenia antenowej konstrukcji wsporczej jest stworzenie konstrukcji nośnej dla urządzeń i systemów antenowych przeznaczonych do szerszego zastosowania w sieciach radiokomunikacji (str. 9 projektu). W projekcie wskazano: Przeznaczenie i program użytkowy Obiekt telekomunikacyjny w postaci antenowej konstrukcji wsporczej zaprojektowany został jako konstrukcja nośna dla urządzeń i systemów antenowych przeznaczonych do szerokiego zastosowania w: - sieciach radiokomunikacji ruchomej lądowej (RRL). - łączności bezprzewodowej oraz transmisji danych. - sieciach telefonii komórkowej - systemach odbiorczych telewizji naziemnej Z obiektu będą mogły korzystać wszystkie zainteresowane podmioty gospodarcze, w ramach dopuszczalnych obciążeń dla tego typu konstrukcji. Definicję pojęcia infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu zawiera art. 2 ust. 1 pkt 4 w.r.u.s.t. Zgodnie z treścią tego przepisu infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu oznacza między innymi instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą o wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Powyższa definicja nie oznacza, że wszelkie inne zamierzenia telekomunikacyjne o zakresie wykraczającym poza wskazaną definicję stanowią infrastrukturę telekomunikacyjną o znacznym oddziaływaniu ale tego nie wyklucza. W rozpoznawanej sprawie, wnioskiem objęta jest konstrukcja o wysokości 14 m a więc już z tego powodu zamontowanie instalacji o niskich mocach powoduje konieczność uznania jej za instalację wraz z konstrukcją wsporczą o znacznym oddziaływaniu Co do zasady w świetle obowiązujących przepisów finalna inwestycja ma charakter "inwestycji celu publicznego" w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., jako inwestycja stanowiąca realizację celu, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.), w postaci budowy obiektów i urządzeń "łączności publicznej", zdefiniowanej w art. 4 pkt 18 u.g.n. jako "infrastruktura telekomunikacyjna służąca zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego" (por. zamiast wielu: wyrok NSA z 23.01.2014 r., II OSK 1829/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Inwestycja ma być realizowana na obszarze, nie objętym obowiązującym planem miejscowym. Dla takich obszarów ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje dwa odrębne (niezależne) tryby określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, w zależności od charakteru planowanej inwestycji: "publicznego" bądź "niepublicznego" (por. wyrok WSA z 08.10.2015 r., IV SA/Po 613/15, CBOSA). Zgodnie bowiem z unormowaniem art. 4 ust. 2 u.p.z.p.: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o [ustaleniu] lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (dalej też w skrócie: "decyzja w.z."). Zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego reguluje ustawa z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w art. 50 i następnych. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy u.p.i.z. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 2 tego przepisu nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Taka ocena jest możliwa do przeprowadzenia tylko w przypadku analizy podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę a nie przy zgłoszeniu Jednocześnie skarżący chce uzyskać pozwolenie na budowę bez przeprowadzenia pełnej procedury dla tego typu postępowania, co w ocenie Sądu organ słusznie zakwestionował. W przypadku wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę, właściwy organ może nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 p.b.). W rozpoznawanej sprawie wniosek dotyczy konstrukcji o wysokości 14 m, co nie pozostaje bez wpływu na sposób zagospodarowania terenu. Powstanie obca, trwała dominanta w terenie, która zdecydowanie negatywnie wpłynie na otaczający krajobraz, albowiem w sposób przypadkowy będzie górować nad otoczeniem. Taka wysokość wraz z docelową instalacją może też mieć znaczny wpływ oddziaływania na otoczenie. Zakwalifikowanie określonej inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie jest zależne od woli inwestora. Katalog czynności, obiektów lub działań, które zalicza się do tego rodzaju inwestycji zawiera art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 1 wymienionej ustawy celem publicznym, w jej rozumieniu, jest, między innymi, budowa, utrzymywanie i wykonywanie robót budowlanych przy urządzeniach i obiektach łączności publicznej i sygnalizacji. Dodatkowy przepis art. 4 pkt 18 tej ustawy zdefiniował pojęcie łączności publicznej jako infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie zaś z definicją zawartą w art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) przez publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną rozumie się usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników. Nie ma zatem wątpliwości, że budowa stacji telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, skoro służy zapewnieniu łączności publicznej, to jest powstaniu infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu ogółowi użytkowników sieci telekomunikacyjnej usług telekomunikacyjnych. Nie ma przy tym żadnego znaczenia fakt, iż budowa tych urządzeń stanowi inwestycję prywatną o charakterze zarobkowym, skoro są to działania stanowiące realizację celów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dostępność ogółowi użytkowników oznacza, że usługi telekomunikacyjne są dostępne nieograniczonej i z góry nieustalonej grupie osób, które spełniając konieczne warunki staną się użytkownikami sieci telekomunikacyjnej, a także użytkownikom sieci innych operatorów, łączących się z siecią tego operatora. Docelowo inwestor planuje wykonanie inwestycji celu publicznego-budowy stacji bazowej. Taka inwestycja będzie wymagała ustalenia czy będzie wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Ze względu na wysokość konstrukcji nie pozostanie ona obojętna z punktu widzenia warunków zabudowy, gdyż zmienia charakter zabudowy. W tych okolicznościach dla tego typu inwestycji wymagane jest wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę ze wszelkimi związanymi z tym konsekwencjami. Występując z żądaniem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, wymagania są znacznie wyższe, niż tylko wobec zgłoszenia. Organ administracji powinien móc, uwzględniając parametry inwestycji ocenić, czy docelowa inwestycja jest wymieniona w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego wcześniej rozporządzenia. Odmienna interpretacja prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy, gdyż może doprowadzić np. do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania nie wpływającą ujemnie na środowisko, ale kilka może stworzyć moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne czy lokalizowania inwestycji we fragmentach, unikając w efekcie zbadania rzeczywistego oddziaływania inwestycji na środowisko. Z tych względów dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może zyskać akceptację w ramach pozwolenia na budowę, konieczne jest spełnienie wszelkich wymogów o których była mowa wcześniej w tym decyzji o inwestycji celu publicznego, oceny czy zamierzenie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko przez dokładne określenie parametrów, zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia- docelowej inwestycji . Od tych wymogów inwestor byłby zwolniony, gdyby spełniał warunki do uzyskania wyłącznie zgody na instalację na warunkach zgłoszenia. Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku przedsięwzięć, których realizacja następuje co do zasady na podstawie zgłoszenia, a wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Niewątpliwie realizacja okrojonej inwestycji do instalacji wsporczej co do zasady nie wymagała pozwolenia na budowę, gdyż ma być konstrukcją na obiekcie. Aby mogła ona pełnić funkcjonalną całość, oprócz konstrukcji wsporczej musi zawierać urządzenia, które zostaną na niej zamontowane. Fakt, że przedmiotowy obiekt polegał na instalowaniu czy montażu a nie na budowie od podstaw całej stacji bazowej, nie zmienia faktu, że funkcjonalnie nie spełnia on celu jakim jest całość konstrukcji. Zgłoszenie zamiaru realizacji takiej inwestycji w ramach pozwolenia na budowę byłoby skuteczne dla całej konstrukcji ze wszelkimi konsekwencjami. Inwestor nie wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na wykonanie całej instalacji jako całości, lecz na podstawie zgłoszenia co do części przedsięwzięcia. Zakres prac, jakie zgodnie z Prawem budowlanym, powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia zawsze wynikają z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość danego urządzenia, jak i sposób oraz miejsce jego realizacji. Dokonując, zatem kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora. Sam maszt czy konstrukcja wsporcza, bez urządzeń zasilająco-sterujących i anten , jak również same anteny , bez masztu i urządzeń zasilająco-sterujących, nie mogą być źródłem emisji fal elektromagnetycznych, dlatego nie można rozdzielać tych urządzeń stanowiących łącznie instalację w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska. W przeciwnym wypadku nie można byłoby dokonać oceny przedsięwzięć z punktu widzenia oddziaływania na środowisko. Prawidłowa więc była kwalifikacja prawna, że wymagana była ocena całego przedsięwzięcia a fakt złożenia jedynie wniosku co do części uzasadniał odmowę wydania pozwolenia na budowę w okolicznościach niniejszej sprawy, gdyż inwestor nie dopełnił podanych przez organ warunków. Ze względu bowiem na szczególny rodzaj urządzenia, jakim są konstrukcje dla urządzeń i systemów antenowych warunkiem koniecznym do instalowania także na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, jest konieczność oceny czy wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, gdyż mogą być zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy. Przedmiotowe roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, ale dla całości przedsięwzięcia lub samego zgłoszenia do budowy konstrukcji wsporczej. Pozwolenie na budowę do części obiektu mogło finalnie zmierzać do obejścia prawa. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ wydając decyzję o odmowie pozwolenia na budowę nie naruszył prawa. Z tego względu Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.