IV SA/Po 613/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann /spr/ Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 października 2015 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia(...) r. nr (...), 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej P sp. z o.o. w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem datowanym na dzień (...) r. S.. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") wystąpiła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej S. o nazwie (...) wraz z linią zasilania w energię elektryczną na działce nr (...) (obręb ewid.(...), jedn. ewid. w O.) o powierzchni (...), klasie gruntów B, położonej w O. przy ul. N. (...), stanowiącej własność M. M. i M. M. We wniosku wskazano, że planowana instalacja składać się będzie ze stalowej wieży rurowej Monobot E-42 o wysokości 42 m z odgromnikiem, zestawu anten sektorowych dla systemu GSM, UMTS2100, LTE/DCS, zestawu anten radioliniowych, urządzenia sterującego, tras kablowych oraz instalacji elektrycznej zasilającej urządzenia. Inwestycja ma charakter lokalny, w rozumieniu art. 51 ust. 1 u.p.z.p., gdyż służyć będzie do obsługi ruchu abonenckiego użytkowników telefonów komórkowych korzystających z sieci A. w najbliższej okolicy, stanowiąc jeden z elementów sieci stacji bazowych na terenie całego kraju. Według Spółki inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzją z (...) r., znak: (...), Prezydent Miasta O. (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę prawną: art. 50 ust. 1, art. 51 ust 1 pkt 3, art. 53 ust. 3 i 4 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") – odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego "ze względu na niespełnienie warunków umożliwiających wydanie decyzji". W uzasadnieniu Prezydent Miasta wyjaśnił, że wnioskowana inwestycja wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (dalej w skrócie: "decyzja u.l.i.c.p."), gdyż powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu, w zakresie gospodarki podziemnej, teren inwestycji znajduje się w obszarze nieobjętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p.") oraz z uwagi, że przedsięwzięcie zalicza się do inwestycji celu publicznego (art. 2 pkt 5 u.p.z.p.). Dalej organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalenia poczynione w jego toku. W szczególności wskazał, że w związku ze "wzmożonym protestem mieszkańców osiedla w rejonie ul. Niskiej" przeprowadzono rozprawę administracyjną. Nadto ustalił, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227; powinno być: "Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm." – uw. Sądu), i nie znajduje się w katalogu zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, z późn. zm.; dalej jako: "rozporządzenie z 09.11.2010 r."), a jej lokalizacja przewidziana jest na terenie znajdującym się poza granicami obszarów objętych ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.). Organ I instancji zaznaczył, że w ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p., sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Między innym ustalił, że do 31 grudnia 2003 r. na przedmiotowym terenie obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta O., uchwalony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr (...) z dnia (...) r. (Dz. Urz. Woj.(...)), w którym tereny te oznaczone zgodnie z ww. planem symbolem F-2 były przeznaczone pod zabudowę przemysłową lub mieszkaniową, usługową jako uzupełniającą z dopuszczeniem innych funkcji nieuciążliwych przy uwzględnieniu prawa właścicieli sąsiednich działek oraz oznaczone symbolem F-2a były przeznaczone pod zabudowę magazynowo-składową, przemysłową z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej przy uwzględnieniu ochrony przed hałasem. Obecnie teren objęty wnioskiem nie posiada m.p.z.p. oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego na podstawie przepisów odrębnych. Prezydent Miasta wyjaśnił też, że w sposób określony w przepisach rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), a także w § 3 ust. 1–2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588; dalej: jako: "rozporządzenie z 26.08.2003 r."), wyznaczono wokół działki nr (...), na której planowana jest inwestycja, obszar analizowany i dokonano na nim analizy funkcji, cech zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jednocześnie organ I instancji zaznaczył, że planowana inwestycja stanowi obiekt infrastruktury technicznej, do którego, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie stosuje się przepisów ust. 1 i 2. Następnie organ dokonał oceny planowanego przedsięwzięcia przez pryzmat wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p., których tylko łączne spełnienie umożliwia, jak podkreślił, wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dalej w skrócie: "decyzja w.z."). W rezultacie organ I instancji stwierdził, że lokalizacja planowanej inwestycji narusza wymagania ładu przestrzennego, poprzez wprowadzenie w obszar zabudowy mieszkaniowej i usługowej obiektu budowlanego, który mógłby dominować nad całym obszarem zmieniając w sposób jednoznaczny i trwały walory architektoniczne i krajobrazowe tego terenu, pozostając w sprzeczności z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zdaniem organu decyzja u.l.i.c.p. wydawana w przypadku braku m.p.z.p. na danym terenie kreuje normę prawną w zakresie rozwiązań planistycznych, której ustalenia są porównywalne z planem zagospodarowania, gdyż tworzy normę prawną dla danej nieruchomości, stanowi "substytut planu". Przyjęcie wykładni literalnej art. 56 u.p.z.p. spowodowałoby wyłączenie przy wydawaniu decyzji wartości czy zasad planowania przestrzennego wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które z kolei na mocy art. 15 ust. 2 u.p.z.p. są obligatoryjnie uwzględnione w każdym m.p.z.p. Konsekwencją tego byłoby zaś akceptowanie zróżnicowanej ochrony właścicieli nieruchomości na obszarze objętym planem miejscowym oraz właścicieli nieruchomości objętych przedmiotowym postępowaniem w związku z planowaną inwestycją. W ocenie organu I instancji wnioskowana inwestycja jest niezgodna z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5 i 9 u.p.z.p., który stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych, walory architektoniczne, krajobrazowe oraz potrzeby interesu publicznego – które nie mogą być zdominowane za wszelką cenę przez pkt 10 dotyczący potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej. Na tym tle Prezydent Miasta stwierdził, że liczne protesty osób mieszkających w sąsiedztwie planowanej inwestycji świadczą, iż narusza ona interes publiczny lokalnej społeczności. Jednocześnie zastrzegł, że "ustawowe i zarazem najważniejsze dowody", na których oparł swe rozstrzygnięcie, to wyniki analizy przeprowadzonej zgodnie z przepisami rozporządzenia z 26.08.2003 r. Odwołanie od opisanej decyzji Prezydenta Miasta złożyła Spółka, która – powoławszy się na zarzuty "rażącego naruszenia prawa, a w szczególności": (a) art. 56 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i niewydanie wnioskowanej decyzji u.l.i.c.p., mimo że zamierzona przez Spółkę inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami; (b) art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych; (c) art. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z obowiązkiem organu administracji prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o wydanie decyzji u.l.i.c.p. dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji takiej inwestycji. Decyzja u.l.i.c.p. ma charakter rozstrzygnięcia związanego, a nie uznaniowego. Organ prowadzący postępowanie powinien oprzeć wszelkie rozwiązania sprzeczne z wnioskiem (odmowę ustalenia warunków albo określenie warunków wbrew stanowisku wnioskodawcy) na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Tymczasem organ I instancji odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego poprzestając li tylko na stwierdzeniu, że zamierzona inwestycja stanowić będzie dominantę wysokościową w otaczającym terenie oraz że inwestycja ta wywołała lokalne protesty. Zdaniem pełnomocnika Spółki okoliczność, iż planowana stacja telefonii komórkowej ma zostać usytuowana w otoczeniu istniejącej zabudowy jednorodzinnej i usługowej, nie może mieć żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż przepis art. 61 u.p.z.p., na który organ administracji zdaje się powoływać, nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Sam charakter większości inwestycji celu publicznego, wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (np. dróg czy linii kolejowych), wyklucza nie tylko stosowanie zasady kontynuacji zabudowy i zagospodarowania, ale wręcz przesądza o tym, że realizacja każdego takiego zamierzenia z istoty swej musi prowadzić do naruszenia i przekształcenia istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego. Inwestycja celu publicznego nie może być więc ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania i zabudowy danego obszaru i z reguły odbiegać będzie znacząco od tego stanu. Podobnie fakt występowania protestów osób mieszkających w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie stanowi negatywnej przesłanki dla wydania decyzji u.l.i.c.p., gdyż ustawodawca nie uzależnił realizacji konkretnych przedsięwzięć od "społecznej aprobaty inwestycji". Decyzją z (...) r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej jako: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu, przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania, SKO stwierdziło, że organ I instancji wydał właściwe rozstrzygnięcie. Zdaniem SKO nie można się zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, że w sprawie tak istotnej, jak założenie stacji bazowej telefonii komórkowej, nie należy brać pod uwagę ogólnych zasad, jakimi są ład przestrzenny i warunki architektoniczne, jak również aspektów społecznych, związanych z obawami o zdrowie okolicznych mieszkańców terenu, na którym ma być zrealizowana inwestycja. Pomimo, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko – a więc nie jest wymagany raport oddziaływania na środowisko ani decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych – to, w ocenie organu II instancji, nie pozostaje bez znaczenia fakt, że w rejonie, w którym ma zostać zrealizowana inwestycja, istnieje już stacja telefonii komórkowej zlokalizowana w odległości kilkunastu metrów od planowanego zamierzenia inwestycyjnego, wskazany obszar znajduje się również w zasięgu oddziaływania dwóch trakcji linii kolejowych PKP, a poza tym w niedalekim sąsiedztwie znajduje się komenda Policji, która korzysta z nadajnika wysyłającego niebezpieczne dla zdrowia fale. Dalej SKO wywiodło, że: "liczne badania naukowe potwierdzają szkodliwy wpływ stacji bazowych sieci komórkowych na zdrowie ludzi. Protesty przeciwko budowie takich obiektów nasilają się w całej Polsce. Ludzie słusznie nie wierzą w zapewnienia operatorów, że życie w sąsiedztwie takich masztów jest bezpieczne. Śmiertelna szkodliwość telefonii komórkowej opartej na promieniowaniu pól elektromagnetycznych wysokich częstotliwości jest udowodniona. Na podstawie wyników badań przeprowadzonych przez międzynarodowy komitet doradczy, Międzynarodowa Agencja Badań nad Nowotworami (IARC – The International Association for Research on Cancer) doszła do wniosku, że promieniowanie częstotliwością radiową, w tym promieniowanie z masztów telefonii komórkowych, jest potencjalnym czynnikiem rakotwórczym. Raport The BioInitiative 2012 Report – napisany przez czołowych niezależnych międzynarodowych naukowców – wystosował jednoznaczne ostrzeżenie odnośnie szkodliwości dla zdrowia, jaką powoduje ekspozycja na pola elektromagnetyczne, w tym ekspozycja na działanie nadajników telefonii komórkowych. Zagrożenie wynika ze stałego, ciągłego charakteru działania nadajników, które wysyłają pulsujące promieniowanie częstotliwością radiową. Wykazano w wielu badaniach, że to promieniowanie wywołuje szkody biologiczne w ciele i jest prekursorem chorób. Obok chorób nowotworowych, promieniowanie z nadajników telefonii komórkowych powodują m.in. mutacje genetyczne, zaburzenia pamięci, utrudnienia w nauce, bezsenność, choroby mózgu, bezpłodność." W ocenie SKO w rozpoznawanej sprawie nie tylko należy brać pod uwagę kwestie związane z zachowaniem ładu przestrzennego i ochroną interesu publicznego, ale przede wszystkim przepisy ustawy zasadniczej dotyczące ochrony zdrowia. Zgodnie z art. 68 "pkt. 1" [powinno być: "ust. 1" – uw. Sądu] Konstytucji, każdy obywatel RP ma prawo do ochrony zdrowia. W związku z tym, zdaniem organu II instancji, nie można pominąć kwestii związanych z obawą mieszkańców sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem o własne zdrowie i komfort życia. W sprawach budzących sprzeciw miejscowej społeczności – jak w przypadku "budowy bazy stacji telefonii komórkowej" – obok zachowania wszelkich norm prawnych, należy brać pod uwagę również aspekty społeczne. Oczywiste jest, że planowana inwestycja rodzi konflikt społeczny, a tego należy uniknąć. W skardze na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, reprezentowana przez pełnomocnika, r.pr. J.G.-R., zarzuciła naruszenie przepisów: (1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (w szczególności art. 56 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie żądanej decyzji u.l.i.c.p.) i jako taka winna zostać zmieniona przez organ II instancji; (2) art. 56 u.p.z.p. – poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji u.l.i.c.p. dla przedmiotowej inwestycji, mimo że jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami; (3) art. 6 k.p.a. – poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych; (4) art. 8 k.p.a. – poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z powołaniem się na te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że zarówno zaskarżona decyzja SKO, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta rażąco naruszają prawo. W szczególności organ II instancji nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z zasady dwuinstancyjności i nie rozstrzygnął sprawy ponownie. Organ ten nie tylko nie odniósł się do zarzutów sformułowanych przez Skarżącą odnośnie do decyzji organu I instancji, ale także nie podjął żadnych innych kroków, które w konsekwencji prowadziłyby do wydania merytorycznie trafnego rozstrzygnięcia. Skarżąca podkreśliła, że organy administracji działają "na podstawie i w granicach prawa", co m.in. oznacza, iż nie mogą przyjmować za podstawę (przesłankę) rozstrzygnięcia elementów pozaprawnych. W dalszej części skargi powtórzono argumenty podniesione uprzednio w odwołaniu. Ponadto wskazano, że Spółka przedłożyła organowi dokument w postaci analizy kwalifikacyjnej przedsięwzięcia stanowiący dowód na okoliczność, że zamierzona inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wewnętrzne przekonanie mieszkańców nieruchomości sąsiednich nie stanowi dowodu na okoliczność szkodliwości stacji bazowych. Nie ma takiej ekspertyzy, która wskazywałaby szkodliwy wpływ stacji bazowych na życie i zdrowie ludzi, jeżeli stacje te są lokowane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 08 października 2015 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszym postępowaniu decyzja SKO oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzonej przez Spółkę inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej. Podstawę prawną tych decyzji stanowiły, w pierwszym rzędzie, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle tych przepisów nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja ma charakter "inwestycji celu publicznego" w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., jako inwestycja stanowiąca realizację celu, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.g.n."), w postaci budowy obiektów i urządzeń "łączności publicznej", zdefiniowanej w art. 4 pkt 18 u.g.n. jako "infrastruktura telekomunikacyjna służąca zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego" (por. zamiast wielu: wyrok NSA z 23.01.2014 r., II OSK 1829/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Taki – "publiczny" – status przedmiotowej inwestycji jest w niniejszej sprawie oczywisty i bezsporny, co zwalnia z potrzeby prowadzenia dalszych, bardziej szczegółowych rozważań w tej kwestii. Podobnie jest poza sporem, że obszar, na którym ta inwestycja ma być realizowana, nie jest objęty obowiązującym planem miejscowym. Dla takich obszarów ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje dwa odrębne (niezależne) tryby określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, w zależności od charakteru planowanej inwestycji: "publicznego" bądź "niepublicznego" (por. szerzej T. Grossmann, Postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – wybrane zagadnienia, RPEiS 2005, z. 4, s. 184–185). Zgodnie bowiem z unormowaniem art. 4 ust. 2 u.p.z.p.: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o [ustaleniu] lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Odrębność wskazanych trybów – a co za tym idzie: także odpowiadających im rodzajów postępowań lokalizacyjnych – przejawia się w szczególności w niemożności stosowania, w braku wyraźnej regulacji ustawowej, do trybu (do postępowania) jednego rodzaju (tu: dotyczącego ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego) instytucji materialnych i procesowych charakterystycznych dla trybu (postępowania) drugiego rodzaju (tu: właściwego dla ustalenia warunków zabudowy). Przesłanki wydania i wzruszania decyzji u.l.i.c.p. oraz szczególne elementy procedury ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego zostały unormowane w przepisach art. 50–art. 58 u.p.z.p. W procedurze tej, co do zasady, nie znajdują zastosowania unormowania właściwe dla trybu wydawania decyzji w.z. zawarte w art. 59–art. 64 u.p.z.p., o czym świadczy brak w przepisach poświęconych decyzji u.l.i.c.p. niezbędnego odesłania do przepisów dotyczących decyzji w.z. (oprócz, mającego charakter wyjątku, przepisu art. 50 ust. 1 zd. drugie u.p.z.p., który odsyła do odpowiedniego stosowania tylko art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). W szczególności więc – poza wskazanym wyżej wyjątkiem – przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stosuje się wymogów wynikających z art. 61 u.p.z.p., z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa unormowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. na czele, co zresztą, jak trafnie podniesiono w skardze, uzasadnione jest specyfiką takich inwestycji (por też. wyrok WSA z 21.10.2008 r., II SA/Kr 694/08, CBOSA). W konsekwencji w takim przypadku nie przeprowadza się też analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tzw. analizy architektoniczno-urbanistycznej), uregulowanej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, z późn. zm.), ani nie stosuje się pozostałych przepisów tego rozporządzenia (por. wyroki WSA: z 04.01.2011 r., II SA/Go 743/10; z 06.02.2013 r., II SA/Sz 1093/12 – CBOSA). Trafność takiego wniosku potwierdza, poza wcześniej podniesionymi argumentami, także treść § 1 ww. rozporządzenia z 26.08.2003 r., w którym expressis verbis wskazano, że rozporządzenie to określa sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu "w decyzji o warunkach zabudowy". W konsekwencji należy uznać, że działania organu I instancji w kontrolowanym postępowaniu polegające na przeprowadzeniu oceny wnioskowanej inwestycji przez pryzmat wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1–3 i 5 u.p.z.p. (konieczność zbadania warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., wynikała z art. 50 ust. 1 zd. drugie u.p.z.p.) oraz w kontekście pozostałych przepisów tego artykułu (w tym również art. 61 ust. 3 u.p.z.p.), a także oparcie rozstrzygnięcia tego organu na wynikach analizy przeprowadzonej według przepisów rozporządzenia z 26.08.2003 r. – które to wyniki stanowiły, jak wskazano expressis verbis w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta: "[u]stawowe i zarazem najważniejsze dowody, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie przedstawione w sentencji decyzji" – pozbawione były podstaw prawnych. W konsekwencji także sama decyzja (jej rozstrzygnięcie) takiej podstawy jest w istocie pozbawiona. Jak się bowiem trafnie wskazuje w doktrynie i orzecznictwie, wydanie decyzji "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. ma miejsce m.in. wówczas, gdy przy wydawaniu decyzji administracyjnej oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie (por. wyroki WSA: z 30.01.2007 r., VII SA/Wa 1818/06; z 03.07.2008 r., II SA/Wr 193/08; z 14.11.2013 r., IV SA/Po 808/13 – CBOSA; zob. też E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 183). W świetle wcześniejszych uwag nie ulega zaś wątpliwości, że przepisów określających warunki wydania decyzji w.z. – na których oparł się organ I instancji odmawiając Spółce ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego – nie stosuje się w sytuacji wydawania decyzji u.l.i.c.p. Ponadto organ I instancji w żaden sposób nie wytłumaczył, dlaczego wydał decyzję negatywną (odmowną) w sytuacji, gdy znajdujący się w aktach sprawy projekt decyzji, sporządzony zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p. przez osobę profesjonalnie przygotowaną do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną (co potwierdza treść ww. projektu), przewidywał rozstrzygnięcie pozytywne (zob. k. 45–47 akt adm. I inst.). Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że orzeczona przez organ I instancji odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie z powołaniem się na wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej, tj. na naruszenie wymagań ładu przestrzennego, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., oraz na niezgodność z innymi wskazanymi przez organ punktami tego przepisu (dotyczącymi walorów architektonicznych i krajobrazowych – pkt 2, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych – pkt 5, a także potrzeb interesu publicznego – pkt 9), rażąco narusza art. 56 u.p.z.p. W myśl tego przepisu "[n]ie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego." Organ I instancji nie wykazał zaś, aby zamierzona inwestycja naruszała jakiś przepis odrębny. Przeciwnie, w uzasadnieniu swej decyzji wyraźnie stwierdził, że "przepisy odrębne nie sprzeciwiają się realizacji inwestycji objętej wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji" (k. 80 akt adm. I inst.). Również przywoływane przez organ I instancji "liczne protesty osób mieszkających w sąsiedztwie planowanej inwestycji" nie mogą stanowić właściwego uzasadnienia dla odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy bowiem podkreślić, że w świetle art. 56 u.p.z.p. decyzja u.l.i.c.p. ma charakter aktu administracyjnego związanego (nie-uznaniowego), w przypadku którego organ bada odnośny stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Natomiast dopuszczenie możliwości oparcia przez organ administracji decyzji odmownej na braku aprobaty społecznej dla planowanej inwestycji czyniłoby z decyzji u.l.i.c.p. orzeczenie o charakterze w istocie zbliżonym do uznaniowego (por. wyroki WSA: z 30.06.2011 r., II SA/Lu 725/10; z 04.01.2011 r., II SA/Go 743/10 – CBOSA). Z tych wszystkich względów należy stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie doszło do oczywistego naruszenia art. 56 u.p.z.p., które to naruszenie musi być ocenione jako "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., zwłaszcza w kontekście jasnego sformułowania tego przepisu, a także w świetle jego celu (ratio legis). Analizując ratio legis art. 56 u.p.z.p. należy bowiem wziąć w szczególności pod uwagę, że zdanie drugie tego przepisu – w brzmieniu: "Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego." – zostało dodane przez art. 70 pkt 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675, z późn. zm.), z dniem 17 lipca 2010 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wskazana nowelizacja miała ostatecznie rozwiać występujące wcześniej w praktyce orzeczniczej wątpliwości co do znaczenia (mocy prawnej) w postępowaniach lokalizacyjnych podstawowych zasad i wartości, jakie zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle tej nowelizacji – w istocie potwierdzającej zapatrywanie już wcześniej dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 13.09.2007 r., II OSK 423/07; z 29.01.2010 r., II OSK 220/09; z 10.02.2010 r., II OSK 1737/08; z 16.02.2010 r., II OSK 1862/08; a także wyroki WSA: z 13.06.2006 r., IV SA/Wa 441/06; z 18.09.2007 r., II SA/Po 245/07; z 16.01.2009 r., II SA/Kr 1117/08; z 18.03.2009 r., II SA/Kr 1166/08; z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10 – CBOSA; por. też J. Sebzda-Załuska [w:] T. Grossmann i in., Ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Komentarz, Warszawa 2013, art. 70, Nb 9) – obecnie, wbrew odmiennemu, oczywiście błędnemu stanowisku organu I instancji, już nie może budzić wątpliwości, że odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga powołania się na konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, zawierający przeszkodę w realizacji danej inwestycji celu publicznego, a nie tylko na jej ogólną sprzeczność z zasadami lub wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymienionymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Ubocznie należy zauważyć, że ww. nowelizacja spotkała się w doktrynie z pozytywną oceną, "gdyż prowadzi do ograniczenia i tak dużej dozy uznaniowości przy lokalizacji inwestycji, dopuszczonej przez ZagospodPrzestrzU" (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, art. 56, Nb 3, s. 485–486). Wszystko to prowadzi do wniosku, że decyzja Prezydenta Miasta dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Utrzymanie w mocy przez SKO decyzji Prezydenta Miasta obarczonej wadą nieważności spowodowało, że także zaskarżona decyzja organu II instancji dotknięta jest taką samą wadą, jako rażąco naruszająca prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. wyroki NSA: z 28.06.1999 r., IV SA 1051/97, LEX nr 47905; z 12.04.2000 r., II SA/Gd 1089/98, CBOSA; z 18.04.2000 r., II SA/Gd 954/98, LEX nr 44072). Ponadto SKO, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, w istocie powieliło błędy tego organu w swym rozstrzygnięciu. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji jasno wynika bowiem, że również organ II instancji dostatecznego uzasadnienia dla odmowy wnioskowanego ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego upatrywał wyłącznie w wymaganiach (wartościach) wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., z tym że – nieco inaczej rozkładając akcenty – na pierwszym miejscu wyeksponował "ochronę zdrowia", o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. (formalnie powołując się wszakże na art. 68 ust. 1 Konstytucji RP), a dopiero w dalszej kolejności wskazując na "ład przestrzenny" (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) oraz "ochronę interesu publicznego" (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), rozumianą tu jako "unikanie konfliktów społecznych". Z tego względu wszystkie wcześniejsze uwagi Sądu dotyczące naruszenia art. 56 u.p.z.p. rozstrzygnięciem organu I instancji pozostają aktualne i adekwatne także w odniesieniu do zaskarżonej decyzji SKO. Niezależnie od tego należy wskazać na dalsze jeszcze uchybienia, jakich dopuścił się organ II instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w zakresie argumentacji tego organu zmierzającej do wykazania szkodliwego wpływu planowanej inwestycji na zdrowie okolicznych mieszkańców. Abstrahując nawet od stylu tej argumentacji – rażącego nadmierną emfazą i stylistyką iście tabloidową (cyt.: "W niedalekim sąsiedztwie znajduje się komenda policji, która korzysta z nadajnika wysyłającego niebezpieczne dla zdrowia fale"; "Ludzie słusznie nie wierzą w zapewnienia operatorów, że życie w sąsiedztwie takich masztów jest bezpieczne"; "Śmiertelna szkodliwość telefonii komórkowej opartej na promieniowaniu pól elektromagnetycznych wysokich częstotliwości jest udowodniona"; "Obok chorób nowotworowych, promieniowanie z nadajników telefonii komórkowych powodują m.in. mutacje genetyczne, zaburzenia pamięci, utrudnienia w nauce, bezsenność, choroby mózgu, bezpłodność" itd.), a przez to uchybiającego powadze urzędu – zawarte w niej twierdzenia są, poza wszystkim, gołosłowne i dowolne, jako że nie znajdują żadnego oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Kwestia ewentualnej szkodliwości dla zdrowia planowanej inwestycji stanowi niewątpliwie domenę "wiadomości specjalnych" w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a więc formułowanie jakichkolwiek kategorycznych twierdzeń w tym zakresie – w sytuacji, gdy inwestycja ta, z uwagi na jej parametry, nie kwalifikuje się do ustawowej kategorii inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko – wymagałoby uprzedniego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Tymczasem dowodu takiego w aktach administracyjnych brak. Co więcej, brak także w aktach egzemplarza opracowania, na które organ powołuje się w uzasadnieniu swojej decyzji, tj. raportu "The BioInitiative 2012 Report". Już z tego względu wszelkie bazujące na tym opracowaniu twierdzenia organu – pomijając nawet ich hasłowość (ogólnikowość) i brak dostatecznego powiązania z konkretną, rozpatrywaną przez organ inwestycją – nie poddają się kontroli i jako takie nie mogą stanowić właściwego uzasadnienia dla podjętego rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że organ II instancji w ogóle zaniechał oceny statusu oraz wiarygodności tego "dowodu" (opracowania), a w szczególności nie sprawdził, czy zawarte w nim tezy zostały poddane procedurze niezależnej weryfikacji (ang. peer-review), stanowiącej minimum gwarancji naukowej rzetelności publikacji. Całkowicie dowolne, ogólnikowe i nie poparte żadnymi dowodami są także odesłania do, bliżej nie określonych, "wyników badań" przeprowadzonych przez, bliżej nie sprecyzowany, "międzynarodowy komitet doradczy", a zinterpretowanych przez "Międzynarodową Agencję Badań nad Nowotworami" – którymi to wynikami i opiniami (wnioskami) organ zresztą także nie dysponował. W rezultacie nie wiadomo więc, skąd w rzeczywistości organ I instancji czerpał wiadomości na temat "śmiertelnej szkodliwości telefonii komórkowej" oraz na jakiej podstawie formułował oceny w zakresie fachowości podmiotów (cyt.: "czołowych, niezależnych międzynarodowych naukowców") takie poglądy głoszących, ani też w jaki sposób "wiedza" ta przekłada się na twierdzenia o szkodliwości inwestycji rozpatrywanej w kontrolowanym postępowaniu dla zdrowia mieszkańców-stron tego postępowania. Wszystko to uprawnionym czyni wniosek, że w analizowanym zakresie organ II instancji dopuścił się naruszenia jednej z kluczowych zasad, na jakiej winna opierać się działalność wszystkich organów władzy publicznej, w tym także organów administracji – zasady praworządności – obligującej organy do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP; art. 6 k.p.a.). W szczególności organ II instancji uchybił obowiązkowi opierania wszelkich twierdzeń i rozstrzygnięć na materiale dowodowym utrwalonym w aktach administracyjnych sprawy, w tym na jego całościowej i wszechstronnej ocenie (art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a.). SKO uchybiło także, wynikającemu z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., obowiązkowi precyzyjnego wskazania w uzasadnieniu decyzji konkretnych dowodów, na których oparte zostały twierdzenia o szkodliwości planowanej inwestycji dla zdrowia okolicznych mieszkańców. Wreszcie, organ nie wyjaśnił też przyczyn, z powodu których odmówił mocy dowodowej załączonej do wniosku "Kwalifikacji przedsięwzięcia" (k. 1–22 akt adm. I inst.), w której jednoznacznie stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) – zawsze lub choćby potencjalnie. Należy podkreślić, że dla instalacji radiokomunikacyjnych, które – tak jak planowana stacja bazowa w rozpoznawanej sprawie – z uwagi na swe parametry nie kwalifikują się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: zawsze (zob. § 2 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia z 09.11.2010 r.) lub choćby potencjalnie (zob. § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z 09.11.2010 r.), czyli dla tzw. przedsięwzięć podprogowych, nie istnieje obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co trafnie skonstatował organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wypada jednak w tym miejscu zaznaczyć – w nawiązaniu do rozważań SKO odnośnie do obecności w rejonie, w którym ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja, innych źródeł promieniowania elektromagnetycznego (w postaci: innej stacji bazowej, przewodów trakcji kolejowej oraz policyjnego nadajnika) – że w świetle przywołanych przepisów rozporządzenia z 09.11.2010 r. podstawą kwalifikacji danej instalacji radiokomunikacyjnej (tu: stacji bazowej telefonii komórkowej) jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, jest w każdym przypadku równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny. Dla dokonania takiej kwalifikacji nie ma więc znaczenia obecność w pobliżu innych anten, a co za tym idzie – możliwość wystąpienia ewentualnej kumulacji oddziaływań; kwestia ta podlega uwzględnieniu dopiero po uprzednim przesądzeniu, że dane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (zob. wyrok WSA z 10.08.2011 r., IV SA/Po 174/11, CBOSA). Z tych względów uwagi SKO odnośnie do potencjalnej możliwości kumulowania się promieniowania pochodzącego z tych istniejących już źródeł z promieniowaniem pochodzącym z planowanej inwestycji należy w aktualnym stanie prawnym ocenić jako pozbawione relewancji prawnej. Biorąc wszystko to pod uwagę należało uznać, że także zaskarżona decyzja SKO obarczona jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ja decyzji Prezydenta Miasta (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie reprezentującego ją radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490, z późn. zm.), w wysokości 240 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla ww. pełnomocnika (17 zł) – łącznie 757 złotych. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji rozpatrzy wniosek Skarżącej z uwzględnieniem powyższych uwag, wytycznych i ocen prawnych, w tym zwłaszcza w kwestii właściwego sposobu wykładni i stosowania art. 56 u.p.z.p.