II SA/Bd 549/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski ( spr. ) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2009r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 549/09 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. J. i W. K. wystąpili do Prezydenta Miasta B. o wypłatę odszkodowania w związku z przejściem z mocy prawa na własność Gminy B. części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w B. przy ul. L., stanowiącej działkę nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...] wyłączył Prezydenta B. z prowadzenia przedmiotowej sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę B., który w decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz wnioskodawców w wysokości [...] zł, na podstawie art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1-3a, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w zw. z art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), oraz art. 104 Kpa. Od ww. decyzji, odwołanie wniósł Prezydent B., kwestionując wysokość odszkodowania podnosząc, iż automatyczne przejście przez rzeczoznawcę do metod wyceny określonych w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, narusza art. 130, 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 36 ust. 1 tego rozporządzenia. Ponadto wskazał, iż istnieją transakcje rynkowe dotyczące gruntów przeznaczonych pod cele drogowe, na podstawie których można dokonać wyceny zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 Kpa w zw. z art. 130 art. 134 i art. 154 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., oraz § 36 ww. rozporządzenia Rady Ministrów decyzją z [...] kwietnia 2009 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję Wojewoda stwierdził, że organ I instancji w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził dowody w sprawie, i rozpatrzył zebrany materiał dowodowy. Przyjęty przez Starostę jako dowód operat szacunkowy, zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Zdaniem Wojewody wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony. Sporządzona opinia zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanych nieruchomości. W ocenie organu II instancji zastosowano właściwą metodę i podejście przy wycenie przedmiotowej nieruchomości. Nadto Wojewoda wskazał, iż do niniejszej sprawy dołączone zostały wyjaśnienia rzeczoznawcy, iż operat został sporządzony bardzo rzetelnie, poprzez dokonanie dogłębnej analizy transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Rezultatem tak dokonanej oceny był wniosek, iż cechy zakupionych przez Gminę działek przeznaczonych pod drogi publiczne nie spełniały warunków podobieństwa -porównywalności z cechami działki wycenianej w zakresie lokalizacji, stanu prawnego, zagospodarowania i sposobu użytkowania, wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz ceny. Rzeczoznawca wyraźnie zaznaczył, iż nieruchomości zakupione przez Gminę pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji, ograniczoną reprezentatywność rynku i nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Rzeczoznawca wskazał, iż analiza rynku nieruchomości zajętych pod drogi w B. wskazuje na możliwość znalezienia jedynie pojedynczych nieruchomości podobnych, nie jest możliwe natomiast utworzenie zbioru takich nieruchomości, na podstawie którego można by zastosować podejście porównawcze do sporządzenia wyceny. Odnosząc się do argumentów Prezydenta B. związanych z wykazaniem istnienia transakcji wolnorynkowych, których przedmiotem są nieruchomości drogowe, podzielono wyjaśnienia rzeczoznawcy, iż transakcje, które mogą być brane pod uwagę w procesie estymacji wartości winny spełniać założenia definicji wartości rynkowej. Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wartość rynkowa nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu następujących warunków: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. W przedmiotowej sprawie transakcje pod drogi nie spełniają kryteriów definicji wartości rynkowej. Strony działały w sytuacji przymusowej, tj. osoba sprzedająca musi zbyć swój grunt na określony cel, nabywca jest ściśle określony, nie ma swobodnego wyboru nabywcy, czyli ma przymus sprzedaży określonemu nabywcy. Transakcje kupna – sprzedaży odbywają się niecałkowicie dobrowolnie, gdyż w razie odmowy sprzedaży następuje proces wywłaszczenia, nieruchomości sprzedawane nie były eksponowane na rynku nieruchomości, a ceny na tym rynku nie ukształtowały się w trybie negocjacji, a zostały ustalone przez wycenę rzeczoznawcy majątkowego. Ponadto transakcje przedstawione przez Prezydenta są ograniczone tylko do dwóch podmiotów, a ceny nabycia takich gruntów nie miały charakteru wolnorynkowego, gdyż tylko jeden podmiot (właściwy zarządca drogi publicznej) występował na rynku jako nabywca takiego gruntu. Nabycie mogło mieć miejsce w drodze umowy za cenę ustaloną w drodze rokowań, ale w razie zakończenia rokowań wynikiem negatywnym, podmiot ten był uprawniony do wystąpienia o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W ocenie Wojewody rzeczoznawca nie przeszedł "automatyczne" do metod wyceny z ust. 2 § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. bez próby skorzystania z metody określonej w ust. 1 § 36. Nadto intencją ustawodawcy, formułującego takie brzmienie § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia było uregulowanie stanu pożądanego, jakim jest przyrównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. Na powyższą decyzję Prezydent B. wniósł skargę, w której zakwestionował prawidłowość ustalenia kwoty odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, który zdaniem skarżącego został sporządzony wadliwie, zarzucając, iż organ II instancji niedostatecznie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, a tym samym naruszył art. 7, 8, 77 i art. 80 kpa. Wskazał, iż w toku postępowania przedłożył dokumenty potwierdzające występowanie na rynku transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, a Wojewoda niedostatecznie jasno w wydanej decyzji uzasadnił uznanie za zasadne odstąpienie przez rzeczoznawcę od stosowania § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Ponadto wskazał, iż w innych sprawach na podstawie tego samego materiału dowodowego uchylano decyzje organu I instancji orzekające o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację z zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi niewątpliwie dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może między innymi zwrócić się do tego rzeczoznawcy o złożenie stosownych wyjaśnień, co właśnie nastąpiło w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc to do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zadaniem Sądu było zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: Kpa) zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.; dalej w skrócie: ustawa o gospodarce nieruchomościami) oraz zgodności z przepisami wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 159 tej ustawy rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm. – dalej w skrócie: rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości). Jest oczywiste - niemniej należy to w niniejszej sprawie wyraźnie podkreślić, że pozbawiona znaczenia prawnego dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest przywołana w niniejszej sprawie Opinia Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych na temat "Określenie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne w świetle obowiązujących regulacji prawnych oraz potrzeby zamian w tym zakresie" z dnia [...] listopada 2007 r. (dalej w skrócie: Opinia). Opinia ta nie jest to bowiem ani aktem prawa powszechnie obowiązującego, ani też dokumentem o którym stanowi przepis art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla porządku należy jedynie wspomnieć, że w Opinii przekraczając swoje uprawnienia w sposób kategoryczny wyrażono pogląd dotyczący § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, że "w obowiązującym stanie prawnym przepis ten nie ma zastosowania. Określanie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne jest wykonywane wyłącznie dla celu ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (gruntów). Mają w tej sytuacji zastosowanie przepisy art. 134 ust. 1–4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś przepisem wykonawczym do tego artykułu jest wyłącznie przepis ust. 2 pkt 1 i 2 § 36 ww. rozporządzenia RM." Dokonując wskazanej przywołanym przepisem ww. ustawy z 25 lipca 2002 r. kontroli należało mieć na względzie, że działania organów administracji publicznej podporządkowanie winny być przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Kpa. Wymagają one bezwzględnej zgodności z prawem w każdej czynności procesowej, w tym i orzekania. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Natomiast niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 Kpa zasada prawdy obiektywnej. Wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wymaga wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, co da rzeczywisty obraz sprawy i pozwoli na trafnie zastosowanie odpowiedniego przepisu prawa. Tak więc zasada ta nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Z tą zasadą ściśle związane są regulacje zawarte w art. 77 Kpa. Według tego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 Kpa). Organ nie może więc pominąć przy ocenie żadnego dowodu. Dotyczy to także dowodów, które zgłaszane są w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych – winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 Kpa. Należy w tym miejscu także zwrócić uwagę na inne zasady ogólne zawarte w art. 6-16 Kpa. Nie przytaczając wszystkich z nich należy nie mniej jednak wskazać, że prowadząc postępowanie administracyjne organy winne mieć również na uwadze obowiązek wynikający z art. 9 Kpa należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Nie mniej istotna jest obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 Kpa), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 140 Kpa w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w tym także przepisy Kpa dotyczące przeprowadzania rozprawy administracyjnej. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest też związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Nie mniej, podkreślić należy, że organ drugiej instancji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 Kpa). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 Kpa. Zgodnie z treścią przepisów art. 134 § 1 i art. 133 § 1 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)- dalej w skrócie: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej spawy i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy wynika zaś, że postępowanie toczące się w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia odszkodowania należnego za przejście na własność Gminy B. z dniem [...] stycznia 1999 r. z mocy prawa - nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha (księga wieczysta- KW nr [...]) zajętej pod drogę publiczną, położonej w B. przy ul. L. Materialnoprawną podstawę przejęcia własności tych nieruchomości stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm. - zwanej dalej: u.p.w.u.r.a.p.). Zgodnie z tym przepisem przejście własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Z ust. 4 i 5 ww. art. 73 wynika, że odszkodowanie to będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości - to jest według działu III, rozdział 5 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami z tym, że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, co nastąpiło dnia [...] października 1998 r. bez uwzględniania wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Warunkiem ustalenia i wypłacenia odszkodowania jest złożenie wniosku przez właściciela nieruchomości (byłego właściciela) w terminie od dnia [...] stycznia 2002 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Z akt sprawy wynika, że nie budzi wątpliwości, że zgodnie z przywołanym art. 73 ust. 1 u.p.w.u.r.a.p. w dniu [...] stycznia 1999 r. Gmina B. stała się z mocy prawa właścicielem ww. części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a wniosek o odszkodowanie Gminy B. pochodzi od osób legitymowanych do żądania wypłaty odszkodowania. Według art. 73 ust. 4 przywołanej ustawy odszkodowanie wypłaca się bowiem i ustala na wniosek właściciela nieruchomości złożony w zakreślonym terminie, którego – co również wynika z akt sprawy - w niniejszej sprawie dochowano. W świetle przepisów art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania na okoliczność tego jaką wartość miała nieruchomość, której prawa własności dany podmiot został pozbawiony, która to wartość jest podstawą dla ustalenia odszkodowania. Nie ulega jednak wątpliwości, że operat szacunkowy powinien podlegać ocenie, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 80 Kpa nakazuje organom administracji oceniać na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada swobodnej oceny dowodów zawarta w tym przepisie nakazuje organom oprzeć ocenę dowodów na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ winien przy tym ocenić całokształt zebranego w sprawie materiału, co w odniesieniu do niniejszej sprawy oznacza konieczność wskazania jaką metodę szacowania wartości nieruchomości i dlaczego uznano za właściwą. Do określenia wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 u.p.w.u.r.a.p stosuje się odpowiednio przepis § 36 ust. 1 lub § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, co wynika z regulacji zawartej w przepisie § 36 ust. 5 ww. rozporządzenia. Analiza przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wskazuje, że przepis § 36 tegoż rozporządzenia zawiera szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne. Wyodrębnić w nim można dwie zasadnicze zasady szacowania takich nieruchomości. Przede wszystkim przy określaniu wartości takich gruntów stosuje się obowiązkowo podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1). Regulacja ta znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy istnieją i są znane ceny transakcyjne za nieruchomości, które już są zajęte pod drogi publiczne lub przeznaczone pod budowę tych dróg. Dopiero w przypadku braku cen o których mowa w ust. 1 wartość gruntu ustala się w dwojaki sposób, w zależności od tego czy dotyczy ona działek wydzielonych czy też zajętych pod drogi publiczne. W tym ostatnim przypadku wartość określa się jako iloczyn wartości 1m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, iż ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50% (§ 36 ust 2 pkt 2 ww. rozporządzenia). Wskazane zasady szacowania nieruchomości nie mogą być stosowane w sposób dowolnie zamienny, ponieważ z brzmienia przywołanych przepisów jednoznacznie wynika kolejność działań rzeczoznawcy majątkowego. W pierwszym rzędzie do celów porównawczych winien on przyjąć ceny transakcji uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1 § 36 ww. rozporządzenia), a dopiero w przypadku jednoznacznego ustalenia, że na obszarze analizowanym brak jest transakcji porównywalnych dotyczących nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogę publiczną, możliwe jest przejście do wyceny metodą określoną w ust. 2 pkt 2 omawianego przepisu. Zdaniem Sądu sformułowanie przez prawodawcę przepisu § 36 w takim brzmieniu i z taką systematyką, wskazuje jednoznacznie, iż jego intencją było uregulowanie stanu pożądanego jakim jest przyrównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. Oczywiście, że niewykluczona jest możliwość szacowania nieruchomości zajętych pod drogę publiczną zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 – jak uczyniono to w niniejszej sprawie - jednak w pierwszej kolejności należy podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, skorzystać z możliwości jaką daje ust. 2 tego przepisu. Należy jednak zauważyć i stanowczo podkreślić, że przy ocenie prawidłowości zastosowania regulacji zawartej w § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości istotne znaczenie ma określenie obszaru analizowanego rynku. Wartość rynkową nieruchomości stanowi w myśl art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Proces wyceny nieruchomości wymaga zaś uprzedniej wnikliwej analizy rynku nieruchomości, w tym wszechstronnej opartej na wszelkich dostępnych danych analizy cen występujących na tym rynku. Zasady określania rynku analizowanego zawarte są w § 26 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy. Nie może tego jednak uczynić w sposób dowolny, ponieważ powinien uwzględnić w szczególności, przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych (§ 26 ust. 3 tego rozporządzenia). Przy konstrukcji zastosowanej w § 36 tego aktu obszar rynku zakreślonego do analizy przez rzeczoznawcę, może więc mieć decydujące znacznie przy ustaleniu czy spełnione zostały kryteria do zastosowania ust. 2 ww. normy jak to miało miejsce w niniejszej sprawie i co kwestionuje skarżący. Niewątpliwie zgodnie z przepisami przywołanego rozporządzenia w pierwszej kolejności analizie poddaje się obrót nieruchomościami na rynku lokalnym. Jednak w przypadku, gdy wyceniana nieruchomość, ze względu na jej szczególne cechy i rodzaj nie jest przedmiotem obrotu na rynku lokalnym, można przyjmować – zgodnie z § 26 ust. 1 tego rozporządzenia - ceny za nieruchomości podobne uzyskiwane na rynku regionalnym lub krajowym. Rzecz jednak w tym, że ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ani przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości nie definiują pojęcia rynku lokalnego i regionalnego. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że przy zdefiniowaniu tych pojęć pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządowych (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Z przywołanych unormowań można wprowadzić wniosek, że słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu a regionalny jako obszar województwa (vide m.in. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu z 7 kwietnia 2009 r. II SA/Wr 537/08 w Warszawie z dnia 29 października 2008 r.– I SA/Wa 1204/08). Nieruchomości zajęte pod drogę publiczną należy kwalifikować jako nieruchomości szczególnego rodzaju, chociażby z uwagi na treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Dlatego rzeczoznawca przy określaniu rynku lokalnego winien kierować się zasadami zawartymi w § 26 ust. 1 ww. rozporządzenia. Na marginesie należy tylko zauważyć, że w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości szeroko zakreślono zasięg poszukiwania cen transakcyjnych zwłaszcza in fine ust. 2 § 26 tego rozporządzenia. W takiej sytuacji odstąpienie od zasady szacowania nieruchomości określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia powinno być przez rzeczoznawcę uzasadnione i poddane ocenie orzekających w sprawie organów – również w kontekście unormowania wynikającego z § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie analizę rynku – w ocenie Sądu zupełnie bezpodstawnie – ograniczył do nieruchomości położonych na terenie Gminy B. nie sięgając wbrew § 26 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości poza rynek lokalny. Podkreślając brak nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, tj. nieruchomości gruntowych niezabudowanych zajętych pod drogi publiczne, wykluczył możliwość zastosowania zasad wyceny zgodnej z § 36 ust. 1. Określił więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Tymczasem zdaniem Sądu przed ustaleniem wartości nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia rzeczoznawca zobowiązany był wykazać brak możliwości określenia tej wartości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia z uwzględnieniem przepisu § 26 rozporządzenia, czyli analizy rynku regionalnego, krajowego, a nawet zagranicznego. Brak analizy poszczególnych rynków, zgodnie z § 26 ww. rozporządzenia, rodzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanej wyceny i w konsekwencji ustalonej kwoty odszkodowania. Tej kwestii również nie rozważał organ lecz w pełni zaakceptował zaproponowany przez rzeczoznawcę sposób wyceny, nie badając wpływu pominięcia możliwości badania szerszego rynku, niż lokalny, na ustaloną wartość nieruchomości wycenianej i tym samym na rozstrzygnięcie, wbrew obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy. Reasumując stwierdzić należy, że organy naruszając przywołane wcześniej regulacje prawne nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący i usuwający wszelkie wątpliwości i okoliczności faktyczne istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia wysokość odszkodowania. I dlatego uznając, że w zaskarżonej decyzji naruszono wskazane powyżej przepisy prawa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję. Ponieważ te same uchybienia popełnił organ pierwszej instancji należało także uchylić poprzedzającą zaskarżoną decyzję Starostę B. z [...] stycznia 2009 r. [...] (pkt 1 sentencji wyroku). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni wszystkie uwagi, które po myśli art. 153 p.p.s.a. mają charakter wiążący, wynikające z niniejszego wyroku i podejmie właściwe kroki procesowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zachowując przy tym reguły postępowania administracyjnego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów art. 149-157 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami przy zachowaniu wymogów ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., a stanowiska swoje uzasadni zgodnie z treścią art. 107 Kpa nie ograniczając się – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – to przytoczenie treści przepisów i powtórzeń argumentacji rzeczoznawcy majątkowego. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku oparto w art. 152 p.p.s.a.