II SA/Bd 550/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2021r. sprawy ze skargi M. L. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 1997 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz M. L. kwotę [...]([...]) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. M. L. (Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 1997 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru gminy O., położonego wzdłuż drogi [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu. Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie jedynie orientacyjnego przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu; 2. art. 15 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy poprzez określenie w uchwale możliwości przesunięcia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu; 3. art. 20 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 ww. ustawy poprzez sprzeczność zaskarżonego planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O.. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 19 września 2018r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 70/18 oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez M. L., wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1043/19 uchylił powyższy wyrok z uwagi na dokonanie przez sąd I instancji oceny legalności zaskarżonej uchwały w oparciu o przepisy prawa, które weszły w życie po dacie jej podjęcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania w oparciu o przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Formułując wskazania co do dalszego toku postępowania sądowoadministracyjnego NSA nakazał dokonanie kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o przepisy obwiązujące w czasie jego uchwalania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska. Skarżący podtrzymał zarzuty skargi, zaś organ wskazał dodatkowo na okoliczność braku wezwania go o usunięcie naruszenia prawa przed skierowaniem skargi na uchwałę z Rady Gminy z dnia 18 września1997 r. Skarżący w piśmie procesowym powołał się na złożenie w dniu [...] września 2015r. wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 138 akt sądowych), w którym domagał się: zaliczenia należącej do niego działki do terenów przeznaczonych pod zabudowę budynkami usługowymi oraz o możliwość odkupienia od Gminy części działki nr [...]. Wniosek ten został złożony w związku z podjęciem przez Gminę prac nad zmianą studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O.. W piśmie tym Skarżący zakwestionował również możliwość badania dopuszczalności skargi na obecnym etapie postępowania z uwagi na brzmienie art. 190 p.p.s.a. i wskazanie przez Naczelny Sąd Administracyjny (w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020r.) brak przesłanek do stwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 31 marca 2021r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto strony zostały powiadomienie o powyższym i Sąd zapewnił im możliwość wypowiedzenia się w sprawie. W dalszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), stanowiącym, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wymóg wyczerpania środków zaskarżenia. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy z dnia [...] września 1997r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - a więc dotyczy aktu podjętego przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 r., poz. 935), co nastąpiło od 1 czerwca 2017 r. Wobec tego zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje, zgodnie z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy nowelizującej, przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 466 ze zm.) – dalej: u.s.g. – w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały – zgodnie z zaleceniem sformułowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W związku z tym Sąd był zobowiązany do sprawdzenia, czy przed wniesieniem skargi Skarżący wystąpił do Rady Gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jak tego wymagał przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. – w brzmieniu sprzed [...] czerwca 2017 r. W rozpoznawanej sprawie wymóg ten nie został przez Skarżącego spełniony. Brak wyczerpania trybu zaskarżenia skutkuje uznaniem wniesionej skargi za niedopuszczalną. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż określone w punktach od 1 do 5a) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Wbrew stanowisku Skarżącego, jego wniosek z [...] września 2015r. nie może być uznany za spełniające w/w warunek, gdyż nie dotyczy zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały. Jak wynika z treści tego wniosku intencją Skarżącego była chęć uzgodnienia zapisów w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z podjęciem prac nad jego zmianą. Również organ wskazał, że nie wpłynęło do niego takie wezwanie. Wobec tego wniesioną skargę uznać należało za przedwczesną i w konsekwencji niedopuszczalną w świetle art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Warto też zasygnalizować, że dopuszczalne jest wniesienie kolejnej skargi na ww. uchwałę Rady Gminy albowiem rozstrzygnięcie Sądu w postaci odrzucenia skargi nie korzysta z przymiotu res iudicata i nie istnieje powód, który uniemożliwiałby Skarżącemu wniesienie skargi powtórnie, tym razem poprzedzonej wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminu do jej wniesienia. Należy też wskazać, że Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego co do niemożliwości badania dopuszczalności skargi na obecnym etapie postępowania. Po pierwsze Sąd administracyjny ma obowiązek badania przesłanek dopuszczalności skargi na każdym etapie postępowania sądowadministracyjnego. Pominięcie brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w czasie podjęcia zaskarżonej uchwały) i merytoryczne rozpoznanie skargi przez Sąd uprawniałoby Naczelny Sąd Administracyjny do zastosowania z urzędu przepisu art. 189 p.p.s.a., który nakłada na sąd odwoławczy obowiązek uchylenia orzeczenia sądu I instancji i odrzucenie skargi. Po drugie należy zauważyć, że Skarżący upatruje przeszkody w badaniu dopuszczalności skargi w treści art. 190 p.p.s.a. Stanowisko to nie zasługuje na akceptację. Związanie sądu administracyjnego I instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu ww. przepisu, oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. Przez wiążącą wykładnię, o której mowa w tym przepisie, rozumieć należy ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego, ustalanie właściwego ich rozumienia, przypisywanie im odpowiedniego znaczenia (vide: wyrok NSA z 13 kwietnia 2021r. II GSK 1360/20 – dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia nsa.gov.pl). W tym zakresie na obecnym etapie postępowania Sąd został związany wskazaniem stosowania przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania aktu zaskarżonego skargą – a zatem uwzględnieniem brzmienia art. 101 ust. 1 u.g.n. w okresie jego obowiązywania do 31 maja 2017r. Ponadto ustalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny braku podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed sądem I instancji nie wyłącza na obecnym etapie odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. albowiem przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. zawiera enumeratywne wyliczenie przyczyn nieważności postępowania, które (jak wskazano w wyroku z 28 kwietnia 2020r.) w sprawie nie wystąpiły. Pierwsza grupa to wypadki rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny mimo braku przesłanek procesowych, kiedy skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1, 4 i 5 p.p.s.a. - a zatem w sytuacji niedopuszczalności drogi sądowej, stanu rzeczy osądzonej oraz braku legitymacji strony skarżącej. Rozpoznanie merytoryczne sprawy w sytuacji niedopuszczalności wniesienia skargi (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie) nie skutkuje więc nieważnością postępowania – a jedynie obliguje sąd odwoławczy do odrzucenia skargi w myśl art. 189 p.p.s.a. Wobec powyższego Sąd odrzucił skargę, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. Mając to na uwadze Sąd, na podstawie przywołanego przepisu, orzekł jak w punkcie 2 postanowienia