II SA/Bd 553/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy) na rzecz adwokata K. N. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć, 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją dnia [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (PINB) nałożył na G. L. (skarżącą), będącą właścicielką lokalu nr 3 w budynku przy ul. [...] w B. obowiązek przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2013 r. dokumentów związanych z wykonanymi robotami budowlanymi w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, polegających na wykonaniu płyty balkonowej, przebudowie dwóch otworów okiennych oraz montażu okna w połaci dachowej, w postaci dwóch egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych, opracowanej przez osobę z wymaganymi uprawnieniami budowlanymi, wraz z orzeczeniem technicznym, stwierdzającym prawidłowość i bezpieczeństwo dla konstrukcji wykonanych robót. Decyzję organ I instancji uzasadnił, przywołując okoliczność przeprowadzenia przez przedstawicieli odnośnego Inspektoratu oględzin w terenie w celu ustalenia stanu faktycznego, w wyniku których stwierdzono przeprowadzenie robót budowlanych bez wymaganego przez prawo budowlane pozwolenia na budowę. Dalej przytoczył dotychczasowy stan faktyczny z podkreśleniem wydania już w sprawie decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki wybudowanego balkonu, uchylonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Rozstrzygnięcie organu I instancji oparte zostało o art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Od powyższej decyzji, pismem z dnia 7 lutego 2014 r. odwołanie wniosła H. P., reprezentowana przez radcę prawnego R. B. W odwołaniu podniesiono, że organ I instancji niesłusznie zakwalifikował wykonanie elementu konstrukcyjnego w postaci balkonu, powiększenia otworu okiennego oraz wykonanie drzwi balkonowych i świetlika w dachu jako remont, a nie rozbudowę budynku. W ocenie odwołującej taka kwalifikacja doprowadziła do bezpodstawnego ze względu na stan faktyczny podjęcia przez organ postępowania zmierzającego do legalizacji przedmiotowego obiektu na zasadach opisanych w art. 51 ustawy prawo budowlane. Ponadto wskazała, że zawarty w decyzji termin do wykonania nałożonego obowiązku jest terminem niemożliwym do zachowania, co z kolei skutkuje trwałą niewykonalnością decyzji i stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności; że organ I instancji nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku korekcji stanu niezgodnego z prawem poprzez podjęcie odpowiedniej reakcji na stwierdzoną samowolę budowlaną; oraz, że zaskarżona decyzja nie zawiera wymaganych prawem elementów w postaci oznaczenia stron postępowania, a także dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB), znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, dalej kpa), uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po przytoczeniu dotychczasowego stanu faktycznego w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że PINB nie dokonał prawidłowej klasyfikacji czynu, tzn. nie wyjaśnił, jakiego naruszenia przepisów prawa budowlanego dopuścił się inwestor – organ I instancji przyjął podstawę prawną podjętego postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie uzasadniając, dlaczego uznał ją za prawidłową. Zdaniem organu odwoławczego wykonanie samowolne balkonu nie stanowi robót budowlanych, które podlegają przepisom art. 51 ustawy prawo budowlane. W ocenie WINB balkon jest elementem konstrukcyjnym i wiąże się ze zmianą elewacji i kubatury, a jego dobudowanie jest rozbudową domu. Dalej organ odwoławczy zauważył, że poprzez wykonanie samowolne balkonu uległ zmianie charakterystyczny parametr budynku, jakim jest jego kubatura; zmianie uległa też jego forma architektoniczna, co oznacza, że zgodnie z art. 59 ust. 1 z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla przedmiotowych robót budowlanych winna być wydana decyzja o warunkach zabudowy. W ocenie organu dobudowanie balkonu stanowi rozbudowę budynku, która doprowadziła do powstania części obiektu i jego ewentualna legalizacja winna być dokonana w oparciu o przepisy art. 48 ustawy prawo budowlane. Jak podniósł WINB, każdy przypadek wykonania obiektu budowlanego wiąże się z wykonaniem robót budowlanych, ale nie każda robota budowlana prowadzi do powstania obiektu budowlanego, w związku z czym pozostałe przeprowadzone przez skarżącą roboty (powiększenie otworu okiennego i wstawienie drzwi balkonowych, wykonanie świetlika w dachu) wymagały także uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc ich legalizacja powinna nastąpić w trybie art. 50 i 51 ustawy prawo budowlane. Organ wyjaśnił również, że w przypadku podejmowania czynności przekraczającej zwykły zarząd, dokonywanych na budynku będącym współwłasnością, do przeprowadzenia takiej czynności (tu: rozbudowy) wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Skargę na powyższą decyzję organu II instancji, za jego pośrednictwem, pismem z dnia 17 kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. złożyła G. L. Decyzji zarzuciła wadliwą interpretację materiału dowodowego oraz podkreśliła, że organ nie przeprowadził w sprawie dodatkowych niezbędnych oględzin w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Przywołała kwestie własnościowe przedmiotowego budynku oraz dotychczasowe modyfikacje budowlane na nim przeprowadzone. Skarżąca zaprzeczyła, jakoby wykonanie płyty balkonowej, nieposiadającej kubatury i przestrzeni zamkniętej, była rozbudową budynku. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji WINB i przywrócenie decyzji PINB z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, iż w aktach sprawy brak jest zgody H. i M. P. (współwłaścicieli budynku) na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest kwalifikacja wykonanych robót polegających na dobudowaniu do istniejącego budynku płyty balkonowej. Kwalifikacja ta rzutuje na charakter czynności organu administracyjnego w postępowaniu legalizacyjnym samowolnie wybudowanego obiektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł wydaną przez siebie decyzję o nałożeniu obowiązków na inwestora o art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 – akt dalej przytaczany jako u.p.b.), podczas gdy organ odwoławczy uchylając wyżej wymienioną decyzję stwierdził, iż zastosowanie winien mieć w takiej sytuacji art. 48 tejże ustawy. Rzeczą Sądu jest więc rozstrzygnięcie, czy dobudowanie płyty balkonowej do budynku jednorodzinnego o ustalonych parametrach mieści się w definicji z art. 3 pkt 7 u.p.g. (roboty budowlane), czy może jest to budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.g. Kwalifikacja taka determinuje tryb, w jakim organ powinien procedować w sprawie legalizacji ewentualnej samowoli budowlanej (art. 48 u.p.b. dla przeprowadzenia samowolnej budowy i art. 50 i 51 w przypadkach wykonania samowolnych robót budowlanych innych niż budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.b.) Zgodnie z art. 3 pkt 6 u.p.g. poprzez pojęcie budowy rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W obliczu braku legalnej definicji rozbudowy, odwołać trzeba się do definicji językowej tego pojęcia, wedle której uznać należy, iż rozbudową jest dobudowywanie nowych obiektów albo nowych elementów, a także powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowywanie nowych elementów, budowanie nowych obiektów (Nowy słownik poprawnej polszczyzny PWN Wydawnictwo Naukowe PWN S.A., Słownik języka polskiego PWN Wydawnictwo Naukowe PWN S.A.). Definicji pojęcia rozbudowy szukać należy ponadto w dorobku orzeczniczym sądów administracyjnych, gdzie za rozbudowę uznaje się zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 949/13, LEX 1398413; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 października 2011 r., II SA/Kr 1042/1, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez kubaturę brutto budynku należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, przy czym do kubatury brutto budynku wlicza się m.in. kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady. Z kolei powierzchnię zabudowy opisuje jako powierzchnię terenu zajętego przez wszystkie naziemne kondygnacje budynku, przy czym zalicza się do niej także wszystkie elementy przewieszenia, które występują w elewacji – m.in. balkony i loggie (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1200/10, LEX 753461). Mając powyższe na uwadze należy z całą pewnością stwierdzić, że, wbrew stanowisku skarżącej, przeprowadzenie robót budowlanych polegających na dobudowaniu do istniejącego obiektu balkonu modyfikuje zarówno kubaturę budynku jak i jego powierzchnię zabudowy, w związku z czym przedmiotowe przedsięwzięcie należy zakwalifikować jako rozbudowę budynku, stanowiącą z kolei definiens dla pojęcia budowy zawartego w art. 3 pkt 6 u.p.b. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ odwoławczy słusznie przyjął, iż legalizacja robót polegających dobudowaniu balkonu winna być dokonana w oparciu o przepisu art. 48 u.p.b. Przywołany przepis reguluje kwestię budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, a następujące po nim przepisy art. 49b-51 u.p.b. regulują kwestię prowadzenia budów bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ oraz pozostałe przypadki niezgodnego z prawem wykonywania innych robót budowlanych. W przypadku ustalenia przez organ I instancji, że obiekt budowlany lub jego część realizuje się lub zrealizowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy zrealizowana, bądź realizowana budowa tego obiektu lub jego części jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innymi przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi, i czy jest możliwe doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem – art. 48 ust. 2 u.p.b. Podczas postępowania legalizacyjnego organ kontrolujący zobligowany jest nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 pkt 1 u.p.b.); a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 u.p.b. (art. 48 ust. 3 pkt 2 u.p.b. in principio). Powołany za podstawę decyzji organu I instancji przepis art. 51 odnosi się do legalizacji robót budowlanych innych niż te, o których stanowi art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 u.p.b. – nie jest więc adekwatny w przedmiocie dobudowania płyty balkonowej, które, zgodnie z wcześniejszym wywodem, uznać należy za budowę (rozbudowę), a więc odnośne do przepisu art. 48 u.p.b. O ile, zgodnie z ustaleniami organu odwoławczego, pozostała część przeprowadzonych prac, a więc powiększenie otworu okiennego i wstawienie drzwi balkonowych oraz wykonanie świetlika w dachu podpada pod pojęcie robót budowlanych innych niż określonych w art. 48 ust. 1 u.p.b. (a więc właściwym jest tryb z art. 50 u.p.b. oraz nałożenie przez organ obowiązków z art. 51 u.p.b.), to w odniesieniu do realizacji polegającej na budowie płyty balkonowej tryb jest odmienny - organ nie jest uprawniony do nałożenia obowiązku w postaci wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.). Zasadnym okazało się więc przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy przedstawionej w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie ma obowiązku przeprowadzenia dodatkowych oględzin w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, jeżeli stan ten właściwie ustalono. Jak wynika z niniejszego rozstrzygnięcia, Sąd nie doszukał się uchybień w toku procedowania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rozpoznającego drugoinstancyjnie w przedmiotowej sprawie. Ponadto, zgodnie z przywołanymi na wstępie regulacjami prawa postępowania przed sądami administracyjnymi, Sąd nie jest właściwy do badania sporów natury własnościowej – należą one do dziedziny prawa cywilnego, z zakresu której sprawy rozstrzygają właściwe sądy powszechne. Mając na uwadze powyższe, uznając że wydanie przez organ II instancji, w realiach niniejszej sprawy, decyzji kasacyjnej jest zgodne z art. 138 § 2 kpa, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.