II SA/Bd 564/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Miejskiej w Tucholi z dnia 22 kwietnia 2004 r. nr XXI/181/04 (tj. uchwała Rady Miejskiej w Tucholi z dnia 23.11.2012 r. nr XXIII/220/12 w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Tuchola) w przedmiocie statutu sołectw 1. stwierdza nieważność § 14, § 23 ust. 1 i 2 oraz w § 11 ust 1, § 13 ust. 1, § 15 ust 5 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika numer 1 – statutu Sołectwa Bladowo, 2. stwierdza nieważność § 14, § 23 ust. 1 i 2 oraz w § 11 ust 1, § 13 ust. 1, § 15 ust 5 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika numer 2 – statutu Sołectwa Mały Mędromierz, 3. stwierdza nieważność § 14, § 23 ust. 1 i 2 oraz w § 11 ust 1, § 13 ust. 1, § 15 ust 5 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika numer 3 – statutu Sołectwa Stobno, 4. stwierdza nieważność § 14, § 23 ust. 1 i 2 oraz w § 11 ust 1, § 13 ust. 1, § 15 ust 5 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika numer 4 – statutu Sołectwa Raciąż, 5. stwierdza nieważność § 14, § 23 ust. 1 i 2 oraz w § 11 ust 1, § 13 ust. 1, § 15 ust 5 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika numer 5 – Statutu Mała Komorza, 6. stwierdza nieważność § 14, § 23 ust. 1 i 2 oraz w § 11 ust 1, § 13 ust. 1, § 15 ust 5 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika numer 6 – Statut Sołectwa Kiełpin, 7. stwierdza nieważność § 14, § 23 ust. 1 i 2 oraz w § 11 ust 1, § 13 ust. 1, § 15 ust 5 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika numer 7 – Statut Sołectwa Legbąd, 8. stwierdza nieważność § 14, § 23 ust. 1 i 2 oraz w § 11 ust 1, § 13 ust. 1, § 15 ust 5 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika numer 8 – Statut Sołectwa Klocek, 9. stwierdza nieważność § 14, § 23 ust. 1 i 2 oraz w § 11 ust 1, § 13 ust. 1, § 15 ust 5 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika numer 9 – Statut Sołectwa Rzepiczna. W dniu 22 kwietnia 2004 r. Rada Miejska w Tucholi, działając na podstawie art. 35 oraz art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), podjęła uchwałę numer XXI/181/04 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Tuchola (tekst jednolity - uchwała Rady Miejskiej w Tucholi z dnia 23.11.2012 r., nr XXIII/220/12 w przedmiocie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Tuchola). Uchwałę tę zaskarżył Prokurator Rejonowy w Tucholi w zakresie § 14, § 23 ust. 1 i 2 oraz w § 11 ust 1, § 13 ust. 1, § 15 ust 5 użytego zwrotu "w szczególności", załączników od numeru 1 do 9 przedmiotowej uchwały, stanowiących Statuty Sołectwa Bladowo, Mały Mędromierz, Stobno, Raciąż, Mała Komorza, Kiełpin, Legbąd, Klocek, Rzepiczna. Skarżący zarzucił: . istotne naruszenie przepisów prawa t.j. art. 35 ust 3 pkt 3 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( t.j.Dz. U. z 2017r., poz.1875 - dalej powoływana jako: u.s.g.) poprzez użycie w § 13 ust 1, § 11 ust 1 i § 15 ust 5 Statutu wymienionych Sołectw, stanowiących załączniki do zaskarżonej uchwały sformułowania "w szczególności" przy określaniu zadań zebrania wiejskiego, sołtysa czy też rady sołeckiej w sytuacji, gdy zadania wskazanych organów powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie katalogu zamkniętego; . istotne naruszenie przepisów prawa art. 36 ust 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 23 ust 1 wymienionych Statutów stanowiących załączniki zaskarżonej uchwały, że dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 20 % mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania a w § 23 ust 2 załącznika, że "o ile w wyznaczonym terminie na zebraniu nie ma wymaganej frekwencji, wybory przeprowadza się w drugim terminie tj. po upływie 15 min. bez względu na liczbę obecnych mieszkańców sołectwa" pomimo tego, że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego quorum; . istotne naruszenie przepisów prawa art. 37a ust 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 14 statutów wymienionych Sołectw stanowiących załączniki do zaskarżonej uchwały, obowiązku udziału Sołtysa w sesjach Rady Miejskiej podczas, gdy z przytoczonej regulacji prawnej ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organ wykonawczy jednostki pomocniczej gminy ( sołtys ) może ale nie musi uczestniczyć w pracach rady gminy. Stawiając powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności: §11 ust.1, § 13 ust. 1, § 15 ust. 5 w zawartych w załącznikach do zaskarżonej uchwały statutach, w części, to jest w zakresie użytego w nich zwrotu: "w szczególności" oraz § 14 i § 23 ust. 1 i 2, jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 35 ust.3 pkt 3, art. 36 ust. 1 i art. 37a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Tucholi uznał zarzuty za zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – dalej jako "u.s.g."), w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie, przedmiotem kontroli sądowej pozostawała uchwała Rady Miejskiej Tucholi z dnia 22 kwietnia 2004r. numer XXI/181/04, ogłoszona 23. 11. 2012 r. w formie tekstu jednolitego, w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Tuchola, które to akty stanowią załączniki od numeru 1 do 9 do ww. uchwały. Podstawę prawną uchwały stanowiły między innymi przepisy art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast art. 35 ust. 3, statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Użycie przez ustawodawcę w powyższym przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Z powyższego nie można jednak wywieść uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa również w formie katalogu otwartego. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, z którym Sąd orzekający w niniejszej sprawie się zgadza, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, baza orzeczeń CBOIS). Wobec powyższego, w ocenie Sądu użycie przez Radę Miejską w Tucholi zwrotu "w szczególności" przy określaniu kompetencji zebrania wiejskiego (§ 11 ust. 1 uchwały) oraz sołtysa (§ 13 ust. 1) Rady Sołeckiej (§15 ust. 5) stanowi istotne naruszenie prawa. Tym samym zarzuty Prokuratora w powyższym zakresie należy uznać za uzasadnione. Odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia prawa poprzez nałożenie w §14 ust. 1 na sołtysa obowiązku brania udziału w sesjach Rady Miejskiej, Sąd wskazuje, że przepis art. 37a u.s.g. przewiduje, iż przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, natomiast nie ma on takiego obowiązku. Zobligowanie sołtysa do uczestniczenia w sesjach Rady Miejskiej niewątpliwie narusza wskazany przepis art. 37a u.s.g., a tym samym czyni zarzut Prokuratora zasadnym. Za sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należało, także § 23 ust.1, że "dla dokonania wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej, na zebraniu wiejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej 20% mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania", a także ust. 2 tego paragrafu, w którym podano, że "o ile w wyznaczonym terminie na zebraniu nie ma wymaganej frekwencji, wybory przeprowadza się w drugim terminie tj. po upływie 15 min. bez względu na liczbę obecnych mieszkańców Sołectwa". Słuszny pozostaje zarzut, że cytowany przepis jest sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g., który w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego, obowiązujące w sołectwie. Przepis ten określa bowiem, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. W tych okolicznościach, wprowadzenie w Statutach dodatkowych warunków realizacji czynnego prawa wyborczego, czy też ważności wyboru, uznać należy za nieuprawnione. W świetle bowiem § 136 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) w uchwale nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane. Skoro zaś, art. 36 ust. 2 u.s.g. w sposób kompletny reguluje wskazane kwestie prawa wyborczego, to nie sposób przyjąć, aby sporne zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane, na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, Sąd uwzględnił skargę i . stwierdził nieważność § 14, § 23 ust. 1 i 2 oraz w § 11 ust 1, § 13 ust. 1, § 15 ust 5 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika numer 1 – statutu Sołectwa Bladowo, . stwierdził nieważność § 14, § 23 ust. 1 i 2 oraz w § 11 ust 1, § 13 ust. 1, § 15 ust 5 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika numer 2 – statutu Sołectwa Mały Mędromierz, . stwierdził nieważność § 14, § 23 ust. 1 i 2 oraz w § 11 ust 1, § 13 ust. 1, § 15 ust 5 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika numer 3 – statutu Sołectwa Stobno, . stwierdził nieważność § 14, § 23 ust. 1 i 2 oraz w § 11 ust 1, § 13 ust. 1, § 15 ust 5 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika numer 4 – statutu Sołectwa Raciąż, . stwierdził nieważność § 14, § 23 ust. 1 i 2 oraz w § 11 ust 1, § 13 ust. 1, § 15 ust 5 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika numer 5 – Statutu Mała Komorza, . stwierdził nieważność § 14, § 23 ust. 1 i 2 oraz w § 11 ust 1, § 13 ust. 1, § 15 ust 5 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika numer 6 – Statut Sołectwa Kiełpin, . stwierdził nieważność § 14, § 23 ust. 1 i 2 oraz w § 11 ust 1, § 13 ust. 1, § 15 ust 5 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika numer 7 – Statut Sołectwa Legbąd, . stwierdził nieważność § 14, § 23 ust. 1 i 2 oraz w § 11 ust 1, § 13 ust. 1, § 15 ust 5 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika numer 8 – Statut Sołectwa Klocek, . stwierdził nieważność § 14, § 23 ust. 1 i 2 oraz w § 11 ust 1, § 13 ust. 1, § 15 ust 5 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika numer 9 – Statut Sołectwa Rzepiczna, do zaskarżonej uchwały.