II SA/Bd 568/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2014r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2014r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej M. J. kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (PINB) na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) zwanej dalej jako "Prawo budowlane" oraz art. 123 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej jako "kpa" nałożył na M. J. – skarżącą, właściciela budynku gospodarczego usytuowanego na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...] położonej w C. gmina B. B., obowiązek sporządzenia w terminie do dnia [...].04.2014 r. ekspertyzy technicznej pozostałej po samowolnej rozbiórce części budynku gospodarczego, w zakresie bezpieczeństwa tegoż budynku na działce [...], przy granicy z działką o nr ewid. [...]. Ekspertyza powinna być wykonana przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia w tym zakresie. PINB wyjaśnił, że na skutek przeprowadzonej samowolnie rozbiórki części budynku gospodarczego usytuowanej na działce nr [...], pozostała niezabezpieczona część budynku usytuowana na terenie działki [...] użytkowanej przez skarżącą. Był to obiekt murowany z poddaszem, dachem stromym dwuspadowym. Obiekt ten nie posiadał ściany konstrukcyjnej lub oddzielania pożarowego, dzielącej go na dwie części, użytkowane przez różnych użytkowników. Z uwagi na fakt, iż stan techniczny pozostałej po rozbiórce części budynku użytkowanej przez skarżącą budzi wątpliwość organu co do stanu bezpieczeństwa, ściany (prostopadłe) obecnie dochodzące do granicy działek nr [...], po samowolnej rozbiórce drugiej części budynku zostały jedynie prowizorycznie zabezpieczone, zatem dla oceny bezpieczeństwa jego dalszego użytkowania zasadnym jest wykonanie stosownej ekspertyzy technicznej. Dalej PINB wyjaśnił, że postanowieniami Sądu Rejonowego w B. z dnia [...].10.2006 r. sygn. Akt II Ns [...] /05 oraz Sądu Okręgowego w B. z dnia [...].02.20077 r., sygn. Akt II Ca [...] /07 dokonano rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...]. Ustalona przez Sądy granica przebiega zgodnie z załącznikiem nr 11 przez budynek gospodarczy od punktu [...] do punktu [...]. Decyzją z dnia [...].08.2008 r. znak [...] Wójt Gminy B. B. zatwierdził podział działki nr [...] na działki nr [...] i działkę nr [...]. Zgodnie tym podziałem budynek będący przedmiotem postępowania, do czasu wykonania jego częściowej rozbiórki, usytuowany był na działkach nr [...] w obrębie C., której właścicielem jest A. S. oraz działce nr [...] we wsi C., której właścicielem jest skarżąca. Jak wskazał PINB obecnie jedynym właścicielem części budynku gospodarczego po jego częściowej rozbiórce jest właściciel nieruchomości działki nr [...] – skarżąca i na niej ciążą obecnie obowiązki wynikające z przepisów Prawa budowlanego. PINB przywołując treść przepisu art. 81c Prawa budowlanego stwierdził, że skarżąca jako właścicielka działki nr [...] obowiązana jest do dostarczenia wskazanej na wstępie ekspertyzy. Na powyższe postanowienie zażalenia wniosła skarżąca. Wskazała, że PINB błędnie powołał się na postanowienie sądu, gdyż sąd nie dysponował żadną dokumentacją z lat 50-tych, a w powołanym załączniku nr 11 biegły sam wykonał szkic i wznowił punkty graniczne, co do których nie ma dokumentacji geodezyjnej. Zarzuciła PINB, że ten nie dokonał analizy dokąd sięga własność jej budynku, nie odniósł się do operatu szacunkowego budynków, które zostały spłacone i usytuowane na działce [...] oraz, że nie zweryfikował przesłanych przez nią zdjęć, które przedstawiają stan budynku na rok 1985. Skarżąca nie zgodziła się, by ponosić konsekwencje bezprawnego działania sąsiada. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) na podstawie art. 123 w związku z art. 144 i 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 81c ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. WINB wskazał, że przedmiotowy budynek gospodarczy, jako całość usytuowany był na działkach nr [...] i [...]. Każda z części obiektu użytkowana była przez właściciela działki, na której ta część się znajdowała. Budynek nie posiadał ściany oddzielenia pożarowego. Właściciel działki nr [...], A. S. w kwietniu 2013 r. dokonał samowolnej rozbiórki części rzeczonego budynku gospodarczego, znajdującej się na jego działce. PINB prowadził postępowanie administracyjne, które zakończone zostało ostateczną decyzją z dnia [...].07.2013 r. znak: [...], nakazująca A. S. zaniechanie dalszych robót. Objęta niniejszym postępowaniem organów nadzoru budowlanego pozostała po rozbiórce część budynku gospodarczego znajduje się na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącej. Ponieważ stan techniczny ww. części budynku budzi wątpliwości, albowiem po rozbiórce dokonano jedynie prowizorycznego zabezpieczenia w postaci wykonania ściany z płyt pilśniowych i drewnianych palet, zatem dla oceny bezpieczeństwa jego dalszego użytkowania niezbędnym jest wykonanie ekspertyzy technicznej. WINB podzielił stanowisko PINB w zakresie słuszności nałożenia na skarżącą przedmiotowego obowiązku, zaznaczając jednak, że PINB w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienia mylnie przywołał art. 81c ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, natomiast w tym samym uzasadnieniu jednocześnie przywołał i przytoczył treść właściwego przepisu - art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. WINB wyjaśnił, że postanowienie wydane na podstawie - art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest postanowieniem dowodowym, a uzyskany na jego podstawie materiał dowodowy będzie stanowił podstawę do podjęcia przez organ I instancji dalszych rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie. Powołując się na treść art. 61 Prawa budowlanego WINB wyjaśnił, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego odpowiedzialny za utrzymanie i użytkowanie obiektu oraz obowiązany jest zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą zarzutu błędnego powoływania się przez PINB na postanowienia Sądu oraz dokumenty, które stanowiły podstawę do wydania tych postanowień w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i ustalenia przebiegu granicy, WINB wyjaśnił, że w myśl art. 365 § 1 Kodeksu Postępowania Cywilnego jest on związanym prawomocnym orzeczeniem sądu. Natomiast odnosząc się do zdjęć przedłożonych przez skarżącą, które jej zdaniem obrazują "istniejącą wówczas ścianę, której już nie ma", WINB wskazał, powołując się na dokumentację zdjęciową PINB z [...].04.13 r., iż nie jest sporne, że część budynku gospodarczego, znajdująca się na działce nr [...] została samowolnie rozebrana przez A. S. Organ wyjaśnił też że spory dotyczące przebiegu granicy i położenia znaków granicznych nie są rozstrzygane w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego tylko w postępowaniu sądowym, oraz że ewentualnego wznowienia znaków granicznych dokonuje geodeta na zlecenie i koszt zainteresowanych osób, a także, że w aktach organu I instancji nie ma operatu szacunkowego, na który powołuje się skarżąca. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skarżąca zarzuciła postanowieniu WINB naruszenie: - art. 6 kpa poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i podjęcie swobodnej decyzji, - art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności postępowania, - art. 8 kpa poprzez działanie nie budujące zaufania do organów Państwa, mając na względzie uzasadnienie zawarte w postanowieniu organu I i II instancji, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak wyjaśnienia czy zachodzą przesłanki z art. 81c Prawa budowlanego do wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzez brak wykorzystania wszystkich możliwych w postępowaniu dostępnych środków dowodowych, - art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa, poprzez ich nieodpowiednie zastosowanie, - art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie i nałożenie na skarżącą obowiązku zbadania stanu technicznego budynku. Wskazała, że do pogorszenia stanu technicznego budynku doszło na skutek samowolnej rozbiórki części budynku dokonanej przez właściciela działki sąsiedniej i nie jest zasadnym nakładanie na skarżącą obowiązku finansowego. Organy nadzoru budowlanego miały wystarczające kompetencje, wiedzę i instrumenty do właściwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zakończonego konkretnymi ustaleniami. Organy nie wykazały istnienia wątpliwości, których nie były w stanie rozstrzygnąć we własnym zakresie, a przerzucanie na stronę obowiązku sporządzenia ekspertyzy, bez dokonania ustaleń w ramach własnych kompetencji nie może zostać uznane za prawidłowe. Skarżąca nie podważa kompetencji organu do żądania od określonych podmiotów przedłożenia oceny technicznej budynku, jednakże wyraziła pogląd, iż nie może być to instrument nadużywany przez organy i zwalniający je z ich obowiązków. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej zwanej w skrócie: "ppsa", Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W ramach tak określonej kognicji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie PINB naruszają obowiązujące przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymujące postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącą obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej pozostałej po samowolnej rozbiórce części budynku gospodarczego w zakresie bezpieczeństwa tegoż budynku. Z akt sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie poprzedza decyzja Starosty b. z dnia [...] marca 2012 r., którą odmówił on A. S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę nieużytkowanej części budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] przy granicy z działką nr [...] w miejscowości C. W wyniku kontroli wykonanej w dniu [...] kwietnia 2013 r. PINB ustalił, że dokonana została rozbiórka części budynku usytuowanego na działce [...] w C., a pozostała część budynku znajduje się na działce sąsiedniej – nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. PINB wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez A. S. polegające na samowolnej rozbiórce przedmiotowego budynku i zobowiązał go do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej nierozebranej części budynku. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. PINB nałożył na A. S. i M. J. współwłaścicieli budynku gospodarczego usytuowanego na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej części budynku pozostałego po samowolnej rozbiórce. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB z [...] września 2013 r., jednakże postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. wydanym w trybie art. 54 § 3 ppsa WINB uchylił postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. i [...] września 2013 r. uznając za konieczne ustalenie adresata obowiązku nałożonego przez organ. W toku dalszego postępowania PINB ustalił, że właścicielem działki nr [...] położonej w C. gm. B. B., na której zlokalizowana jest przedmiotowa część budynku, zgodnie z treścią KW prowadzonej dla tej nieruchomości nr [...], jest skarżąca. Ponadto z postanowienia Sądu Rejonowego w B. Wydziału II Cywilnego z dnia [...].10.2006 r. sygn. akt II Ns [...] /05 oraz postanowienia Sądu Okręgowego w B. II Wydziału Cywilnego z dnia [...].02.2007 r. sygn. akt II Ca [...] /07 wynika, że dokonano rozgraniczenia nieruchomości położonych w C. Gmina B. B. działki nr [...] oraz działki nr [...], określając przebieg granicy na podstawie mapki, sporządzonej przez biegłego H. C., stanowiącej załącznik nr 11 do jego opinii z dnia [...].07.2004 r. Z kolei z kopii ww. mapy wynika, iż granica między działką nr [...] i [...] przebiega przez budynek gospodarczy (pkt 5/91 do pkt 6/91). Działka nr [...] znalazła się w granicy z działką nr [...] w wyniku podziału nieruchomości ozn. nr [...] na dwie działki nr [...] i [...], dokonanego na podstawie decyzji Wójta Gminy B. B. z dnia [...].08.2008 r. znak: [...]. W tych okolicznościach faktycznych organy nadzoru uznały za zasadne nałożyć na skarżącą obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej pozostałej po samowolnej rozbiórce części przedmiotowego budynku gospodarczego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego stanowiący, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Niezrealizowanie lub nienależyte wykonanie postanowienia o nałożeniu obowiązku dokonania ekspertyzy skutkuje sankcją wykonania zastępczego przewidzianą w art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego. Wykładnia językowa przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje, że przepis ten daje uprawnienie nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny i który stanowi podstawę do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ wydając postanowienie na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawo budowlane obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym sprawy. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (vide: wyrok NSA z 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1331/10, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 362/13 dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Podkreślić również należy, że skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. Nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości (vide: wyrok NSA z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 192/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 351/07, dostępne na stronie htps://cbois.nsa.gov.pl). Tymczasem ani organ I instancji, ani organ odwoławczy w wydanych rozstrzygnięciach nie wykazały, ażeby w przedmiotowej sprawie zaistniała ustawowa przesłanka w postaci uzasadnionych wątpliwości, co do stanu technicznego budynku, które uprawniałby do nałożenia na skarżącą obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej. Rozważania swe organ w znacznej części skupił na wyjaśnieniu podstawy dla której zobowiązał do przedstawienia stosownej ekspertyzy skarżącą, jako właścicielkę nieruchomości, pomijając jednocześnie kwestię wyjaśnienia, czy w sprawie wystąpiły uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku. Próżno doszukiwać się w uzasadnieniu rozstrzygnięć organów obu instancji uzasadnienia celu jakiemu służyć miałoby przedłożenie takiej ekspertyzy. Sąd w pełni podziela stanowisko skarżącej, iż organ jakim jest inspektor nadzoru budowlanego jest organem wyspecjalizowanym w danej dziedzinie. Organ taki posiada specjalistyczną wiedzę, kompetencje i instrumenty do prowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie. Organy nie wykazały konkretnych wątpliwości, których nie były by w stanie rozstrzygnąć we własnym zakresie. Nie można więc uznać za dopuszczalne działania, w którym organ przerzuca na stronę postępowania obowiązki i koszty sporządzenia ekspertyzy, w sytuacji, w której sam nie dokonuje stosownych ustaleń. Oczywiście Sąd nie neguje kompetencji organu do wydania postanowienia o którym stanowi art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem organ ma prawo żądać od określonych podmiotów przedłożenia ekspertyzy technicznej, niemniej jednak żądanie to musi być należycie uzasadnione. W tym stanie rzeczy uznając, że postanowienie organu I instancji oraz utrzymujące je w mocy postanowienie organ odwoławczego naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego w sposób mający wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł o uchyleniu obydwu rozstrzygnięć, a na podstawie art. 152 ppsa orzekł o wstrzymaniu wykonania postanowienia WINB. Z kolei o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 206 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu oraz minimalnej stawki wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym. Ponownie prowadząc postępowanie organ w pierwszej kolejności rozważy możliwość dokonania stosownych ustaleń w zakresie stanu technicznego przedmiotowego budynku we własnym zakresie. W sytuacji natomiast gdy uzna, że poczynione ustalenia nie pozwalają na ocenę stanu technicznego budynku, rozważy kwestię zobowiązania do przedłożenia ekspertyzy technicznej z uwzględnieniem poczynionych powyżej uwag w zakresie uprawnienia wynikającego z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.