II SA/Bd 569/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2009r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mogilnie na uchwałę Rady Miejskiej w Mogilnie z dnia 30 czerwca 2008 r. nr XXII/190/08 w przedmiocie ustalenia odpłatności za korzystanie z przedszkoli publicznych prowadzonych przez gminę 1.stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Powołując się na przepis art. 5 ust. 5, art. 6 pkt 1 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2003 r., Nr 137, poz. 1304 ze zm.) Rada Miejska w M. podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia odpłatności rodziców lub opiekunów prawnych dzieci za korzystanie z przedszkoli publicznych prowadzonych przez gminę M. Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 rodzice lub opiekunowie prawni dzieci ponoszą pełne koszty zakupu surowców żywnościowych przeznaczonych na wyżywienie dzieci. Dodano również w § 1 ust. 2 tego aktu, że rodzice lub opiekunowie prawni ponoszą częściowe koszty: 1) prowadzenia zajęć wykraczających poza minimum programowe wychowania przedszkolnego, 2 ) koszty produkcji posiłków, 3) koszty utrzymania przedszkola. W dalszych przepisach uchwały tj. w jej § 2 ustalono opłatę za usługi świadczone przez przedszkole określone w § 1 ust. 2 w wysokości 1) 60 zł w przedszkolach funkcjonujących do 6 godzin, 2) 90 zł w przedszkolach funkcjonujących powyżej 6 godzin, 3) 60 zł w przypadku dzieci realizujących obowiązek rocznego przygotowania do szkoły, które przebywają w przedszkolu dłużej niż 5 godzin dziennie. Nadto w § 7 kreślono datę wejścia w życie uchwały na dzień [...]. W uzasadnieniu uchwały powołano się na to, że podjęta uchwała zawęża i uściśla zasady wnoszenia i zwalniana z opłat rodziców lub opiekunów prawnych dzieci, korzystających z przedszkoli publicznych prowadzonych przez gminę M. Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prokurator Rejonowy w M., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez wprowadzenie w § 2 ust. 1 uchwały odpłatności za świadczenia przedszkoli publicznych, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół, bez sprecyzowania, jakie konkretnie świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności. Zarzucił dodatkowo naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez ogłoszenie podjętej uchwały w sposób zwyczajowo przyjęty, mimo, że uchwała ta jako akt prawa miejscowego, podlegała ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Uzasadniając stawiany zarzut skarżący, wskazując na art. 6 ustawy o systemie oświaty, w świetle którego przedszkolem publicznym jest przedszkole prowadzące bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego podniósł, że Rada Gminy wprowadzając odpłatność świadczeń zobowiązana była wyraźnie określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, to jest co proponuje się w zamian za uiszczenie opłaty, gdy tymczasem z przyczyn ekonomicznych ustanowiła opłatę stałą uiszczaną przez rodziców dzieci niezależnie od tego, czy świadczenia ponad podstawę programową były przez przedszkola publiczne faktycznie realizowane. W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca Rady Miejskiej w M. wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe. Uznając zarzuty wywiedzione w skardze jako uzasadnione Rada Miejska w M. podjęła w dniu [...] uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w gminie M. Podniosła także, że na mocy § 4 uchwały podjętej w dniu [...] przez Radę Miejską w M. wyeliminowana została z obrotu prawnego wadliwa uchwała, a "nowa" uchwała, jako akt prawa miejscowego, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity 1996 r., Nr 67, poz. 329 ze zm.) wynika, że jedną z cech przedszkola publicznego jest bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Rodzaj zaś i charakter zajęć objętych wymienioną podstawą programową określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458). Z kolei w art. 14 ust. 5 wskazanej ustawy uprawniono radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Z zestawienia treści powyższych przepisów wynika, że wprowadzona w oparciu o art. 14 ust. 5 odpłatność może dotyczyć tylko nauczania i wychowania w zakresie minimum programowego. Zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy umocowanie określające kompetencję rady nie może być interpretowane rozszerzająco. Stąd też należy podzielić stanowisko skarżącego, powołującego się na orzecznictwo sądowe, o konieczności jasnego, niebudzącego wątpliwości określenia w uchwale rady, w formie niejako cennika, jakich konkretnie świadczeń dotyczy ustalona opłata. Stawarza to jednocześnie możliwość zweryfikowania, czy odpłatnością nie objęto świadczeń bezpłatnych mieszczących się w podstawie programowej (inaczej mówiąc, czy objęto nią właściwe świadczenia), a nadto umożliwia rodzicom przedszkolaka wybór dodatkowych, odpłatnych świadczeń odpowiadających ich sytuacji finansowej i potrzebom dziecka. Wprowadzenie jednej tylko, jednolitej stawki opłaty, jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale, powoduje nieuchronnie przyjęcie jednej tylko, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców (opiekunów) obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego, czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia (poza realizacją podstawy programowej wychowania przedszkolnego), rozmiaru i jakości tych dodatkowych świadczeń, a wreszcie bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń (a jeśli nawet tak, to w jakim rozmiarze). Opłaty za przedszkola powinny być skonkretyzowane w uchwałach, co będzie miało na celu realizację zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat. Sąd w składzie tu obecnym podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07. Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokości opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista, z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy oświatowej, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5. Zakres takich bezpłatnych świadczeń jest aktualnie wyznaczony przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458 z późn. zm.). Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych w załączniku nr 1 do wspomnianego rozporządzenia MENiS. Opłaty mogą, zatem dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym niewymienionych (np. za żywienie dzieci czy też naukę języków obcych). Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania - w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej - odpłatnych świadczeń przedszkoli (a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych), to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadający im cennik, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających jego potrzebom oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Tych wymogów nie spełniają opłaty, których wysokość określono w § 4 i § 5 uchwały zakwestionowanej przez skarżącego w rozpoznawanym przypadku. Ustalenie tej opłaty na sztywnym poziomie nie pozwala, bowiem na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Taki zabieg zmusza też w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne funkcjonujące w mieście. W konsekwencji takiej regulacji doszło, zatem niewątpliwie do poważnego naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej. Nie można też wykluczyć naruszenia w ten sposób art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Reasumując powyższe Sąd uznał za uzasadniony zarzut strony skarżącej, iż w następstwie zamieszczonej w § 2 uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] regulacji doszło do istotnego naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, skoro nie wynika z niej, jakie świadczenia wchodzą w skład ustalonej opłaty i jaki jest koszt poszczególnych świadczeń. Z przedstawionych wyżej względów na podstawie art. 147 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591) stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.