II SA/Bd 57/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] znak [...] Wójt Gminy R., po rozpatrzeniu wniosku M. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Spółka A M. G, na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 1 oraz art. 84 i 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), a także § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), ustalił środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji polegającej na budowie jednego generatora energii wiatrowej o mocy do 2000 kW, wysokości wieży do 100 m, średnicy wirnika do 90m wraz z infrastrukturą i obiektami towarzyszącymi, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] położonej w miejscowości B. - gmina R. W dniu [...] maja 2012 r. J. R. złożył osobiście w Urzędzie Gminy R. pismo zatytułowane jako wniosek, w którym "w odpowiedzi na pismo z dnia [...].05.2012 r. podtrzymuje sprzeciw na budowę 1 generatora energii wiatrowej o mocy do 2000 kW, wysokości wieży do 100 m, średnicy wirnika do 90m wraz z infrastrukturą i obiektami towarzyszącymi przewidzianej do realizacji na działce o nr [...] położonej w miejscowości B. - gmina R.". W piśmie tym wskazał na uciążliwości jakie powodować będzie planowana inwestycja oraz na naruszenia przepisów postępowania. Podniósł w nim, iż na etapie przygotowywania zadania inwestycyjnego nie przeprowadzono monitoringu ornitologicznego, a pozostałe przeprowadzane czynności odbywają się bez udziału stron. Zaznaczył też, że w trakcie prowadzonego postępowania nie przeprowadzono konsultacji społecznych, a usytuowanie urządzenia w tak bliskiej odległości od jego zabudowań może mieć niekorzystny wpływ na jego stan zdrowia. Zauważył, że należy przedstawić wariant lokalizacyjny inwestycji zwiększający odległość od najbliższej zabudowy mieszkaniowej. Pismem z dnia [...] października 2012 r. J. R. wniósł odwołanie od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2012 r. znak [...] o warunkach zabudowy w sprawie planowanej budowy jednego generatora energii wiatrowej oraz od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tej inwestycji z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, że jego zdaniem strefa wokół planowanej elektrowni jest zbyt mała ponieważ wynosi 300 m. Powołując się na opracowania naukowe podniósł, iż minimalna odległość elektrowni wiatrowej od zabudowań powinna być znacznie większa. W dalszej części wskazał na możliwy niekorzystny wpływ inwestycji na zdrowie i życie jego rodziny. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpatrując odwołanie J. R. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz.1071 ze zm.), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Decyzja Wójta Gminy R. została doręczona J. R. w dniu [...] maja 2012 r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...] czerwca 2012 r. Odwołanie natomiast zostało złożone [...] października 2012 r. Powyższe oznacza, że strona nie zachowała terminu do wniesienia odwołania i w konsekwencji nie mogło ono zostać rozpoznane merytorycznie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. J. R. wyjaśnił, iż jego błąd polegał na tym, że w odwołaniu z dnia [...] maja 2012 r. od decyzji Wójta Gminy R. o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji w nagłówku nie zapisał, iż pismo kierowane jest do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., tłumacząc to brakiem doświadczenia w sprawach administracyjnych. W dalszej części skargi podkreślił brak zgody na usytuowanie elektrowni wiatrowej w tak niewielkiej odległości od jego zabudowań. Powtórzył argumenty o niekorzystnym wpływie tego typu urządzeń na stan zdrowia. W jego opinii przy realizacji tego typu inwestycji nie powinien być brany pod uwagę tylko element ekonomiczny i prawny, ale również społeczny. Wyraził również swoją dezaprobatę dla stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R., który przyjął, iż dla przedmiotowej inwestycji nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, mimo odmiennej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B.. Wskazał, iż wybudowanie elektrowni wiatrowej ogranicza swobodę zarządzania jego własną nieruchomością, gdyż nie będzie mógł rozpocząć budowy domu mieszkalnego w odległości mniejszej niż 500 m od urządzenia, jednocześnie spadnie rynkowa wartość jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniło, że sprawa będąca przedmiotem rozstrzygnięcia dotyczyła uchybienia terminu do złożenia odwołania z [...] października 2012 , a nie jak wskazuje strona z dnia [...] maja 2012 r. Z przesłanego do Kolegium odwołania z dnia [...] października 2012 r. wynika, że strona odwołuje się zarówno od decyzji o warunkach zabudowy, jak i od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanej inwestycji. Sprawa odwołania od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy rozstrzygnięta została odrębnie. Natomiast odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanej inwestycji wniesione zostało z uchybieniem terminu, bowiem decyzja została doręczona stronie [...] maja 2012 r., a odwołanie złożono w dniu [...] października 2012 r. Pismo z dnia [...] maja 2012 r., na które powołuje się skarżący jako odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanej inwestycji wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] grudnia 2012 r., zatem nie było ono przedmiotem analizy z zakończonym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm. – dalej jako: "P.p.s.a."). Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia powyższych zasad skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżony akt administracyjny wydany został z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w. W. z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji polegającej na budowie generatora energii wiatrowej wraz z infrastrukturą i obiektami towarzyszącymi. Wskazać należy, iż zaskarżone postanowienie ma charakter procesowy, a zatem nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie. Zaakcentować przyjdzie, że z zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm., przywoływanej dalej jako: "K.p.a.), każda strona postępowania ma prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Z zasady dwuinstancyjności wynika prawo odwołania strony od decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji publicznej w pierwszej instancji do organu wyższego stopnia (art. 127 K.p.a.). Postępowanie odwoławcze jest w pełni oparte na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania, nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Tryb i termin wniesienia odwołania reguluje zasadniczo art. 129 K.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Jeżeli w zakreślonym terminie strona nie złoży odwołania, decyzja uzyskuje przymiot ostateczności i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji ostatecznej. Mając na uwadze powyższe przepisy, nie ulega wątpliwości, że wydanie orzeczenia w trybie art. 134 K.p.a. winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie kwestionowanego w drodze odwołania rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji oraz w zakresie daty wniesienia odwołania od tego orzeczenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania winno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 K.p.a. został przez stronę zachowany. Trzeba mieć na względzie, że stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu zamyka stronie drogę do ponownego rozpatrzenia jej sprawy, co ingeruje w konstytucyjne prawo każdego do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Z tego powodu środki procesowe skutkujące niemożnością realizacji tego prawa muszą być przez organy administracji publicznej stosowane z ostrożnością, a wątpliwości w tym zakresie rozstrzygać należy na korzyść strony kwestionującej prawidłowość ustalenia rzeczywistej daty skutecznego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/11 opubl. w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczą kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia w okolicznościach niniejszej sprawy było zatem ustalenie, czy skarżący – jak twierdzi - wniósł w ustawowym terminie odwołanie od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji. Bezsporna bowiem pozostaje w sprawie okoliczność, iż jest on stroną tego postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2012 r. doręczona została skarżącemu w dniu [...] maja 2012 r. Oznacza to, że ostatnim dniem do wniesienia odwołania przez skarżącego był, jak prawidłowo wskazał to organ odwoławczy dzień [...] czerwca 2012 r. Stwierdzić przyjdzie, że w aktach administracyjnych znajduje się w istocie wskazywane przez skarżącego jego podanie z dnia [...] maja 2012 r. kierowane do Wójta Gminy R. zatytułowane jako "wniosek", w którym wskazuje, że "w odpowiedzi na pismo z dnia [...] maja 2012 r. podtrzymuje swój sprzeciw na budowę 1 generatora energii wiatrowej". Z wyjaśnień Wójta Gminy R. złożonych na wezwanie Sądu (pismo z dnia [...] kwietnia 2013 k. 85) wynika, iż pismo to potraktował jako kolejny sprzeciw skarżącego w postępowaniu środowiskowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie prawa administracyjnego prezentowane jest stanowisko, według którego o charakterze danej czynności procesowej decyduje nie nazwa czy forma podania lecz wyłącznie jego treść oraz intencja autora tego pisma. O tym jaki jest charakter ma pismo skierowane przez stronę decyduje ta strona, a nie organ. Organ administracji w razie jakichkolwiek wątpliwości co do charakteru kierowanego do niego pisma ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7-9 K.p.a. Jeżeli więc pismo jest sformułowane niezrozumiale organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania żądania, lecz powinien usunąć swą niepewność poprzez żądanie od wnioskodawcy stosowych wyjaśnień (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1284/10, wyrok WSA w Olsztynie z 23 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 796/12). Szczególnego podejścia wymaga odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji bowiem w myśl art. 128 K.p.a. nie wymaga one szczegółowego uzasadnienia, wystarczy bowiem by wynikało z niego, iż strona nie jest zadowolona z wydanego rozstrzygnięcia. Zasadniczym więc elementem odwołania jest wyrażenie niezadowolenia z podjętego rozstrzygnięcia. Nie jest natomiast istotne w jakiej formie strona to niezadowolenie wyrazi oraz czy pismo zostanie zatytułowane jako odwołanie czy wniosek. Mylne zatytułowanie pisma lub inne oczywiste niedokładności jak nieprofesjonalnie użyte sformułowanie nie mogą stanowić przeszkody dla nadania pismu biegu i rozpoznania go we właściwym trybie. Rolą organu jest w takim przypadku wezwanie autora pisma do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości i jasnego przedstawienia żądania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 999/05). Zgodnie z przepisem art. 133 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję zobowiązany jest do przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w wyniku uznania tego odwołania za zasadne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż organ pierwszej instancji nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku przekazania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Z akt administracyjnych bowiem nie wynika by pismo, które w intencji jego autora stanowić miało odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, zostało w jakikolwiek sposób przez ten organ rozpoznane oraz żeby nadany mu został dalszy bieg. Już pobieżna analiza treści pisma z [...] maja 2012 r. pozwala zauważyć, iż wolą jego autora było wyrażenie swojego niezadowolenia z podjętej przez organ decyzji. Wskazuje na to m.in sformułowanie "w odpowiedzi na pismo z dnia [...] maja 2012 r." - datą tą oznaczona została decyzja Wójta Gminy R. W piśmie tym znajduje się szereg zarzutów merytorycznych dotyczących wydanej decyzji m.in. zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. R. wyjaśnił, iż właśnie taki miał być charakter tego pisma, a z braku doświadczenia w sprawach administracyjnych zaadresował je do Wójta Gminy R., a nie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pismo to pozostawione zostało jednak bez rozpoznania, a na wezwanie Sądu w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wójt Gminy R. wyjaśnił, że potraktował pismo z [...] maja 2012 r. jako "wniosek podtrzymujący wcześniejszy sprzeciw, który został wzięty pod uwagę przy wydawaniu decyzji środowiskowej z dnia [...] maja 2012 r." To twierdzenie jest jednak zupełnie bezpodstawne, bowiem niezrozumiałym jest w jaki sposób w wydanej wcześniej decyzji Wójt mógł wziąć pod uwagę zarzuty zawarte w piśmie przesłanym już po wydaniu tej decyzji. Pismo skierowane do organu wydającego decyzję, po [...] maja 2012 r., a więc po wydaniu decyzji, organ ten powinien potraktować jako odwołanie, w szczególności, iż zostało ono złożone z zachowaniem ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z dyspozycją art. 227 i 234 pkt 1 w zw. z at. 236 K.p.a. każdą skargę strony złożoną w toku postępowania administracyjnego właściwy organ winien rozpatrzyć zgodnie z przepisami kodeksu. W sytuacji gdy organ pierwszej instancji miał jakiekolwiek wątpliwości czy podanie z [...] maja 2012 r. stanowić miało odwołanie od decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla kwestionowanej przez skarżącego konsekwentnie inwestycji, czy tylko kolejne pismo procesowe - powinien w trybie art. 64 § 2 K.p.a. wezwać skarżącego do sprecyzowania charakteru tego pisma. Wskazane powyżej zaniechanie Wójta Gminy R. w niniejszej sprawie należy ocenić za niedopuszczalne, wskazując jednocześnie, iż stoi ono w sprzeczności z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego - wyrażoną art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej i wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, ale również z wynikającym z 9 K.p.a. obowiązkiem organu do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na jego prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Dodatkowo zważyć przyjdzie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nosi ono znamiona rażącego naruszenia nie tylko podstawowych zasad postępowania administracyjnego, ale również rzetelnego działania organu administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Podkreślenia bowiem wymaga, że podanie (odwołanie) skarżącego z dnia [...] maja 2012 r. nie zostało przekazane organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy przy przekazaniu ich na wniosek Kolegium w związku z kolejnym odwołaniem strony z dnia [...] października 2012 r. W konsekwencji wydając zaskarżone postanowienie w dniu [...] grudnia 2012 r. stwierdzające wniesienie odwołania (z [...] października 2012 r.) od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2012 r. z uchybieniem terminu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie miało w tym zakresie wiedzy. Z akt sprawy wynika, iż dopiero w dniu [...] grudnia 2012 r. do SKO wpłynęła kopia podania skarżącego z dnia [...] maja 2012 r. Wobec powyższego stwierdzić należy, że J. R. w ustawowym terminie wniósł odwołanie do decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań inwestycji, które na skutek naruszenia przepisów procedury administracyjnej i bezczynności Wójta Gminy R. nie zostało przekazane organowi odwoławczemu, w trybie art. 133 K.p.a. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania i jest niezgodne ze stanem faktycznym sprawy – art. 7, art. 127 i 134 K.p.a. Stwierdzone naruszenie prawa ma wpływ na wynika sprawy bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie pozbawiło skarżącego konstytucyjnego prawa do odwołania w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium odwoławcze w W. rozstrzygnie sprawę ponownie co do jej istoty, mając na uwadze zarzuty skarżącego podnoszone w odwołaniu z dnia [...] maja 2012 r. oraz innych jego pismach. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Zgodnie z przepisem art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, do czasu uprawomocnienia się wyroku. W myśl art. 200 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Jednakże strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów (art. 210 § 1 P.p.s.a.). Na podstawie akt sprawy Sąd ustalił, że skarżący do czasu zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku nie zgłosił wniosku w powyższym zakresie.