II SA/Bd 570/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi D. L., E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę. D. L. i E. L. (dalej: Skarżący), reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, wnieśli do Sądu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: Kolegium) z [...] kwietnia 2024 r. nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt) z [...] marca 2024 r. nr [...].WS nakazującą Skarżącym usunięcie odpadów z działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wójt, działając na podstawie art. 26 ust. 1, 2, 3a i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., w skocie "u.o."), decyzją z 4 marca 2024 r. nakazał Skarżącym usunięcie solidarnie odpadów o kodach: 15 01 02 - opakowania z tworzyw sztucznych, 16 01 03 - zużyte opony, 15 01 11 – tekstylia, 20 03 01 niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, 17 09 04 – zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 19 09 03, składowanych na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] (pkt 1), określił, że usunięcie odpadów powinno nastąpić zgodnie z przepisami obowiązującego w tym zakresie prawa, poprzez ich załadunek i wywóz do odpowiedniego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów przez przedsiębiorcę posiadającego stosowne zezwolenie (pkt 2), określił termin wykonania obowiązku z punktu 1 – do 60 dni kalendarzowych od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 3) oraz nałożył na Skarżących obowiązek pisemnego powiadomienia Wójta o wykonaniu nałożonego obowiązku i potwierdzenia wypełnienia nałożonego obowiązku stosownymi dokumentami w terminie 14 dni od wykonania obowiązku. W postępowaniu poprzedzającym ww. rozstrzygnięcie Wójt, sprawdzając zgłoszoną interwencję, na podstawie przeprowadzonych [...] października 2023 r. oględzin ustalił, że na działce oznaczonej numerem [...] położonej w miejscowości [...] znajdują się odpady w postaci: opakowań szklanych, metalowych i plastikowych, części mebli, folii, styropianu, opon samochodowych, ubrań, puszek po farbach, części samochodowych, materiałów remontowo-budowlanych, itp. Na podstawie ewidencji gruntów i budynków Wójt ustalił, że ww. nieruchomość jest własnością Skarżących. W dniu [...] listopada 2023 r. Wójt wystąpił do Skarżących o podjęcie działań zmierzających do likwidacji powstałego "dzikiego" wysypiska i pozbycie się zebranych odpadów w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami oraz wyznaczył termin na ich usunięcie. W odpowiedzi Skarżący wskazał, że na działce nie przebywał od kilku lat, a o zalegających na niej odpadach dowiedział się dopiero z pisma Wójta. Dodał, że nieruchomość jest nieogrodzona, a śmieci zostały prawdopodobnie podrzucone przez osoby trzecie, bez wiedzy i zgody właściciela. Wniósł o wstrzymanie nakazu usunięcia dzikiego wysypiska śmieci oraz wniósł o wskazanie występującego w pobliżu działki monitoringu i prowadzonych w jej okolicach inwestycjach budowlanych lub remontowych. Wskazał także, że złożone zostanie zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa w celu ustalenia sprawcy nielegalnego składowania odpadów. W wyniku przeprowadzonych [...] stycznia 2024 r. z udziałem pełnomocnika Skarżących oględzin Wójt ustalił, że odpady nadal znajdują się na ww. nieruchomości. Stwierdzając ponadto, że Skarżący jako właściciele nieruchomości nie wykazali, jak wymaga tego art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., że odpadami faktycznie władał inny podmiot. Wójt uznał, że zachodzą podstawy do wydania decyzji nakazującej Skarżącym usunięcie odpadów. W złożonym odwołaniu Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania: tj. art. 7, 77 § 1 oraz art., 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."), które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na braku wyjaśnienia przez Wójta wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności braku ustalenia, kto jest faktycznym posiadaczem składowanych odpadów, a w konsekwencji nałożenie obowiązku usunięcia odpadów na właścicieli działki, mimo iż nie są oni posiadaczami odpadów oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: tj. art. 26 ust. 1, 2, 3a i 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. poprzez uznanie, że Skarżący są posiadaczami odpadów składowanych na ich terenie, w związku z czym ciąży na nich obowiązek usunięcia odpadów. W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2024 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta z [...] marca 2024 r. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że art. 26 ust. 1 u.o. określa obowiązek posiadacza odpadów do niezwłocznego ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowanego, natomiast art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. wprowadza domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Władającym powierzchnią jest, zgodnie z art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 20240 r. poz. 54), właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Kolegium, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2936/14, podniosło że ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie wytwórcy odpadów, lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na nieruchomości nielegalnie. Kolegium podkreśliło, że odwołujący się nie obalili domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., ponieważ nie wykazali kto jest odpowiedzialny za nawiezienie przedmiotowych odpadów. Nie jest wystarczające twierdzenie, że odpady zostały składowane bez ich wiedzy i woli przez nieustalone dotychczas osoby trzecie. Nie jest również rolą organów administracji prowadzenie poszukiwania faktycznego wytwórcy czy posiadacza odpadów. W skardze do Sądu D. L. i E. L. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta. Skarżący powtórzyli zarzuty podniesione już w odwołaniu tj. naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art., 107 § 3 k.p.a. oraz art. 26 ust. 1, 2, 3a i 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. Zdaniem Skarżących organ niewłaściwie przyjął, że podjął wszystkie wymagane prawem czynności i że nie ciążył na nim obowiązek ustalenia, kto faktycznie sprowadził odpady na działkę Skarżących. Organ nie uwzględnił bowiem wniosków dowodowych Skarżących o wskazanie, czy w pobliżu działki znajduje się monitoring dróg publicznych i o jego zabezpieczenie oraz o wskazanie, czy w pobliżu działki przeprowadzane były inwestycje budowlane oraz remonty. Skarżący podkreślili, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2023 r. sygn. III OSK 7129/21, wprowadzenie domniemania prawnego w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. nie zwalnia organów z podejmowania wszelkich czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów. W sytuacji zatem kiedy Skarżący wskazali, że nie wiedzieli o istnieniu składowiska opadów oraz że powstało bez ich zgody, organy powinny podjąć wszelkie możliwe działania celem ustalenia, kto przyczynił się do powstania wysypiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzji nie narusza ani przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W szczególności w zaskarżonej decyzji organ II instancji wyczerpująco przeanalizował wszystkie istotne dla rozpatrzenia sprawy przesłanki faktyczne i prawne, które były niezbędne do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy o odpadach. Art. 26 ust. 1 u.o. nakłada na podmiot określony jako "posiadacz odpadów" obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z kolei art. 26 ust. 2 u.o. zobowiązuje wójta, burmistrza, lub prezydenta miasta, w przypadku zaniechania wykonania obowiązku usunięcia odpadów, do nakazania w drodze decyzji ich usunięcia przez posiadacza odpadów. Jak stanowi z kolei art. 26 ust. 3a tej ustawy decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie. W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów (ust. 6). Z przywołanych powyżej przepisów wynika, że do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest ustalenie następujących okoliczności: 1. istnienia odpadów w rozumieniu ustawy; 2. składowania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania i magazynowania; 3. podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacza odpadów). Natomiast z punktu widzenia zakresu stosowania przywołanej regulacji istotne jest oznaczenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów, którym ustawodawca czyni posiadacza odpadów i jednocześnie w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. wskazuje, że jest nim wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów, znajdujących się na nieruchomości. Wynikające z art. 3 pkt 19 u.o. domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na danej nieruchomości zostało wprowadzone w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Tym samym władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 330/12, z 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 816/18, z 23 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2936/14 oraz z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2414/17, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Władający powierzchnią ziemi może więc zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał organ do przyjęcia, że ziściły się przesłanki przewidziane w art. 26 ust. 2 u.o., co z kolei obligowało go do wszczęcia stosownego postępowania i wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów. W realiach badanej sprawy, z załączonej informacji z rejestru gruntów, wynika, że strona skarżąca jest władającym działką o nr [...], położonej w miejscowości [...]. Poza sporem jest zaś, że działka ta stanowi powierzchnię gruntu zanieczyszczonego odpadami, których składowanie lub magazynowanie na terenie tej działki jako miejscu do tego nieprzeznaczonym zostało ustalone w toku prowadzonego postępowania. Fakt ten został stwierdzony w oparciu o przeprowadzone 30 stycznia 2024 r. oględziny oraz sporządzoną dokumentację fotograficzną. W tak ustalonych przez organ okolicznościach, ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. spoczywał na władającym powierzchnią ziemi. Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje bowiem z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntem muszą bowiem mieć świadomość dbałości o stan swoich nieruchomości i odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości (por. np.: wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 185/17, wyrok NSA z 29 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 847/15, CBOSA). Tymczasem w realiach badanej sprawy Skarżący nie obalili domniemania poprzez wykazanie, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot. Wykazanie wymaga przedstawienia konkretnego dowodu. Niewystarczające jest zatem samo wskazanie przez Skarżących istniejących w sprawie możliwości dowodzenia – tj. tylko wskazanie, że konieczne jest sprawdzenie czy w pobliżu działki Skarżących były prowadzone inwestycje lub remonty (a więc prace w trakcie których możliwym było pozbywanie się odpadów poprzez ich wyrzucenie na działkę Skarżących) oraz wskazanie, że konieczne jest sprawdzenie, czy w pobliżu działki Skarżących znajduje się monitoring. Co więcej, należy zwrócić uwagę, że odnośnie tych możliwości dowodzenia Wójt wypowiedział się stwierdzając w piśmie z 20 grudnia 2023 r. (k. 18 akt administracyjnych), że w pobliżu działki Skarżących brak jest monitoringu dróg gminnych oraz że organ nie posiada informacji o prowadzonych inwestycjach budowlanych lub remontowych w sąsiedztwie przedmiotowego obszaru, gdyż nie prowadzi ewidencji w tym zakresie. Ponadto wbrew stanowisku Skarżących Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając w wyroku z 24 marca 2023 r. sygn. III OSK 7129/21, że wprowadzenie domniemania prawnego w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. nie zwalnia organów z podejmowania wszelkich czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów bynajmniej – nie zaprzeczył samej regule wynikających z ww. przepisu tj. że ciężar dowodu obalającego domniemanie spoczywa na spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Jak wynika z treści przywołanego wyroku twierdzenie o konieczności podejmowania przez organ wszelkich czynności NSA rozumie w ten sposób, że w przypadku kiedy władający gruntem przedstawi dowody – organ nie może uchylić się od ich wszechstronnej weryfikacji. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Jak wyżej wskazano, Skarżący nie przedstawili dowodów, a jedynie wskazali kierunek w jakim może być prowadzone postępowanie dowodowe. Co więcej nawet w tej kwestii tj. co do możliwych kierunków dowodzenia, organ się wypowiedział wykazując, że nie pozwalają one na przeprowadzenie dowodu w celu ustalenia faktycznego posiadacza odpadów. Wobec przywołanych okoliczności należy zdaniem Sądu przyjąć, że w realiach badanej sprawy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie organy zasadnie stwierdziły, że spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 26 ust. 1 u.o. uzasadniające nałożenie na Skarżących spornego obowiązku. Należy podkreślić, że decyzja wydawana w trybie art. 26 ust. 2 u.o.o. ma charakter związany, co oznacza, że w razie spełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie – co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowej sprawie – organy są jednoznacznie zobowiązane do nakazania usunięcia odpadów, bez jakiegokolwiek marginesu uznaniowości w tym zakresie. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm ) Sąd oddalił skargę.