II SA/Bd 575/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2016 r. sprawy ze skargi L. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 15 marca 2016 r. nr 131/2016 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Pismami z dnia 8 października 2015 r. Radny Rady Powiatu Inowrocławskiego oraz Radni Rady Miejskiej Inowrocławia zwrócili się do Wojewody Kujawsko –Pomorskiego o podjęcie działań nadzorczych wobec Rady Miejskiej Inowrocławia w związku ze stwierdzonym wykonywaniem przez L.S. (skarżącą) mandatu radnej z jednoczesnym pełnieniem funkcji ławnika sądowego. W uzasadnieniach obu pism wskazano, że skarżąca wybrana została na ławnika Sądu Rejonowego w Inowrocławiu uchwałą z dnia 27 października 2011 r. na kadencję 2012-2015. Uzyskała następnie mandat radnego w wyniku wyborów przeprowadzonych 16 listopada 2014 r. i złożyła ślubowanie w dniu 1 grudnia 2014 r. W związku z tym, iż skarżąca nie zrzekła się funkcji ławnika w terminie do 1 marca 2015 r., a Rada Miejska Inowrocławia nie stwierdziła w drodze uchwały wygaśnięcia mandatu radnego, zasadnym jest w ocenie autorów pism wezwanie Rady Miejskiej Inowrocławia do podjęcia stosownej uchwały lub wydanie przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego zarządzenia zastępczego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, pismem z dnia 16 grudnia 2015 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wezwał Radę Miejską Inowrocławia do podjęcia w terminie 30 dni uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu skarżącej. Na sesji 22 lutego 2016 r. Rada Miejska przegłosowała stanowisko o odstąpieniu od podejmowania działań zmierzających do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Zarządzeniem zastępczym nr 131/2016 z dnia 15 marca 2016 r., poprzedzonym zawiadomieniem z 29 lutego 2016 r. skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewoda Kujawsko-Pomorski, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm. – dalej "u.s.g.") w zw. z art. 383 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r., Nr 21, poz. 112 ze zm. – dalej "k.w.") oraz art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm. – dalej "p.u.s.p.") stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej skarżącej w związku z pełnieniem przez nią jednocześnie funkcji ławnika w Sądzie Rejonowym w Inowrocławiu. W uzasadnieniu zarządzenia organ stwierdził, iż okoliczności faktyczne w sprawie świadczą bezspornie o tym, że skarżąca, obejmując najpierw w dniu 27 października 2011 r. funkcję ławnika sądowego na kadencję 2012-2015 i następnie uzyskując w trakcie pełnienia tej funkcji mandat radnego Rady Miejskiej Inowrocławia, łączyła obie funkcje, co stanowi naruszenie art. 159 § 1 pkt 9 p.u.s.p. i powoduje skutek określony w art. 383 § 1 pkt 5 k.w. Przytoczywszy treść art. 383 § 5 k.w. wskazał, że skarżąca złożyła ślubowanie radnego w dniu 1 grudnia 2014 r., zaś z funkcji ławnika skreślona została z końcem lipca 2015 r. nie zachowując zatem 3 miesięcznego terminu na zrzeczenie się funkcji ławnika. Jak stwierdził organ, w tej sytuacji mandat radnego wygasł, a rada gminy winna podjąć uchwałę o wygaszeniu mandatu. Zauważył, że mimo, iż Rada Miejska Inowrocławia wprowadziła do porządku obrad sesji odbytej w dniu 22 września 2015 r. stosowny punkt dotyczący wygaszenia mandatu radnej, uchwały w tym zakresie jednak nie podjęła. Pismem z dnia 14 kwietnia 2016 r. L. S. zaskarżyła powyższe zarządzenie zastępcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając mu naruszenie art. 98 a ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki przemawiające za możliwością wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego, oraz naruszenie art. 7, 77, 79 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 23 – dalej "k.p.a.") poprzez pominięcie dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, niewyjaśnienie wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów. Wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca - poczyniwszy rozważania na temat kompetencji Wojewody działającego jako organ nadzoru względem organów samorządowych, zasad zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego w sprawie administracyjnej oraz stopnia dopuszczalnej ingerencji organów administracji rządowej w autonomię samorządów – wskazała, że kwestia utraty mandatu radnego rzutuje na sferę zarówno uprawnień i obowiązków samego radnego, jak i na sferę społeczną, ingerując w wolę wyborców, a wszelkie zmiany związane ze statusem radnego winny być dokonywane w sytuacji niewątpliwego zaistnienia przesłanek wynikających z przepisów prawa, nakazujących wygaszenie mandatu. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2357/12, podniosła, iż właściwą jest bardziej liberalna wykładnia przepisów regulujących kwestie wygaśnięcia mandatu radnego, prowadząca do zachowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym. Pismem procesowym z dnia 23 lipca 2016 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu - pisma Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 16 lutego 2015 r. – na okoliczność, że Wojewoda nie pouczył radnych miejskich o okolicznościach niemożliwości łączenia funkcji ławnika z funkcją radnego miejskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym, zgodnie z art. 148 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na akt nadzoru powoduje uchylenie zaskarżonego aktu. Zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie zastępcze wojewody, wydane na podstawie art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm. – dalej "u.s.g.") stanowi rodzaj rozstrzygnięcia nadzorczego organu administracji rządowej względem działalności organu samorządu terytorialnego, w związku z czym jego prawidłowość podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Poddawszy tej kontroli zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 15 marca 2016 r., nr 131/2016, Sąd w składzie orzekającym nie stwierdził, by naruszyło ono przepisy prawa materialnego lub proceduralnego. Przedmiot sporu w zawisłej sprawie dotyczył zagadnienia jednoczesnego wykonywania przez skarżącą mandatu radnego rady gminy oraz funkcji ławnika sądowego. Skarżąca zarzuca przedmiotowemu zarządzeniu, którym Wojewoda stwierdził wygaśnięcie jej mandatu radnego, iż wydane zostało ono na podstawie niepełnego i niewłaściwie ocenionego materiału dowodowego oraz, że w stopniu zbyt szerokim ingeruje w autonomię samorządu terytorialnego. W toku postępowania sądowego skarżąca powołała również dodatkową okoliczność, iż nie została ona pouczona przez Wojewodę o konsekwencjach równoczesnego sprawowania wymienionych funkcji. Właściwe w niniejszej sprawie regulacje prawa materialnego zawierały przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (publ. jak wcześniej wskazano), ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r., Nr 21, poz. 112 ze zm. – dalej "k.w.") oraz ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm. – dalej "p.u.s.p."). Zgodnie z art. 159 § 1 pkt 9 p.u.s.p ławnikami nie mogą być radni gminy, powiatu i województwa. W myśl zaś art. 383 § 1 pkt 5 k.w. naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego. Wygaśnięcie to następuje zatem z mocy samego prawa. Z systematyki art. 383 k.w. wynika, że w przypadku sprawowania funkcji, której zgodnie z odrębnymi przepisami nie można łączyć z mandatem radnego, konieczne jest zrzeczenie się tej funkcji, o czym mowa w § 5 i 6 tego artykułu. W art. 383 § 5 k.w. ustawodawca wprost wskazuje, że w sytuacji wykonywania funkcji lub prowadzenia działalności wskazanych w art. 383 § 1 pkt 5 k.w. radny obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji, lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Zgodnie zaś z treścią art. 383 § 6 k.w. w przypadku niewypełnienia przez radnego w określonym terminie obowiązków wynikających z § 5 cytowanego artykułu, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu. Sposób redakcji powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż rada nie dysponuje w tym zakresie możliwością powzięcia aktu o odmiennej treści – uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego w sytuacji ziszczenia się przesłanek z art. 383 § 1 k.w. rada podejmuje obligatoryjnie. W sytuacji, gdy organ gminy wbrew wspomnianemu obowiązkowi nie podejmuje prawnie nakazanych działań, obowiązkiem ustawowym wojewody jest wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu. Jak wynika z art. 98a ust. 1 u.s.g., jeżeli organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu m.in. z art. 383 § 6 k.w., nie podejmuje uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie zaś bezskutecznego upływu tego terminu, zgodnie z treścią art. 98a ust. 2, wojewoda, po zawiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Wydanie takiego zarządzenia ma charakter obligatoryjny - od wykonania ustawowego obowiązku wojewoda nie może odstąpić, jeżeli z niebudzących wątpliwości dowodów wynika, że nastąpiło złamanie przez radnego ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, o czym mowa w art. 383 § 1 pkt 5 k.w. Wyjaśnić też w tym kontekście należy, że termin określony w art. 383 § 5 k.w. jest nieprzywracalny i jego naruszenie nie może być usprawiedliwiane jakimikolwiek przyczynami. Brak rezygnacji z określonej funkcji (w tym przypadku ławnika) w ustawowym terminie rodzi wprost skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego, zaś uchwała rady gminy w tej kwestii ma charakter deklaratoryjny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 670/16, dostępny na stronie orzecznia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy, uchwałą Rady Miasta Inowrocławia z dnia 27 października 2011 r., nr XIV/191/2011, skarżącej powierzona została funkcja ławnika sądowego Sądu Rejonowego w Inowrocławiu na kadencję 2012-2015. W wyniku zaś przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2014 r. wyborów samorządowych, skarżąca uzyskała mandat radnego Rady Miejskiej Inowrocławia, składając ślubowanie radnego w dniu 1 grudnia 2014 r. Zgodnie więc z przytoczonymi wcześniej przepisami, mając na uwadze brak możliwości jednoczesnego sprawowania funkcji ławnika sądowego i wykonywania mandatu radnego, skarżąca obowiązana była do zrzeczenia się funkcji ławnika sądowego w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, tj. do 1 marca 2015 r. Wobec bezspornej okoliczności niewypełnienia powyższego obowiązku przez skarżącą w ustawowym terminie, rada gminy zobligowana była stwierdzić w drodze uchwały wygaśnięcie mandatu skarżącej, przy czym termin na podjęcie tej uchwały upływał z dniem 1 kwietnia 2015 r. Wobec braku stwierdzenia przez Radę Miasta Inowrocławia powyższego, Wojewoda Kujawsko-Pomorski, pismem z dnia 16 grudnia 2015 r., wezwał Radę do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu skarżącej, wypełniając tym samym obowiązek wynikający z art. 98a ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na powyższe Przewodniczący Rady Miasta Inowrocławia poinformował Wojewodę, iż we wskazanym przez organ nadzoru, 30-dniowym terminie nie ma możliwości zapoznania się z treścią wezwania i zajęcia stanowiska. Przytoczone wyżej okoliczności w sposób niebudzący wątpliwości Sądu świadczą o tym, iż wydanie przez Wojewodę zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g., stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego skarżącej, znajdowało wszelkie uzasadnienie faktyczne i prawne. Wyjaśnić należy, iż przepisy właściwe omawianemu zagadnieniu mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, co oznacza, iż konieczność ich zastosowania nie podlega żadnym ograniczeniom wynikającym z dopuszczalnej niekiedy uznaniowości organów – kompetencji do wyboru kilku możliwych rozwiązań prawnych. Dyspozycje powołanych przepisów znajdują z kolei wyraźne odniesienie do ustalonego przez organ stanu faktycznego. Zarówno treść zawartych w aktach sprawy oświadczeń stron oraz korespondencji między organami, jak i chronologia poszczególnych zdarzeń dotyczących działalności skarżącej oraz aktywności Wojewody i Rady Miasta Inowrocławia, nie pozostawiają wątpliwości, iż wobec niewypełnienia zarówno przez skarżącą, jak i przez organ samorządu terytorialnego wyraźnie wynikających z przepisów k.w. i u.s.g. właściwych im obowiązków we wskazanych terminach (zrzeczenia się funkcji ławnika, podjęcia stosownych uchwał), Wojewoda zobligowany był wydać zaskarżone zarządzenie zastępcze i uczynił to prawidłowo. Oceniając zarzuty zawarte w skardze stwierdzić należy, iż nie zostały one w żaden sposób uprawdopodobnione i są w zasadzie wywodami prawnymi o dużym stopniu ogólności, niezawierającymi konkretnych okoliczności potwierdzających zarówno zarzucane naruszenia prawa w zakresie zbierania i oceny materiału dowodowego, jak i nieprawidłowości w zastosowaniu przez Wojewodę kompetencji wynikających z art. 98a u.s.g. Wywody zawarte w skardze Sąd uznać musiał zatem za przemyślenia skarżącej oraz postulaty de lege ferenda, nie mogące jednak wywrzeć jakiegokolwiek wpływu na ocenę prawidłowości podjętego zgodnie z obowiązującymi przepisami, zaskarżonego zarządzenia zastępczego. I tak twierdzenia skarżącej dotyczące natury przedmiotowego zarządzenia w kontekście problemu zastąpienia przez nie powziętej już w danej materii uchwały nie ma odniesienia do stanu faktycznego sprawy, albowiem żadnej uchwały w zakresie wygaśnięcia mandatu skarżącej, czy to stwierdzającej to wygaśnięcie, czy też odmawiającej stwierdzenia tej okoliczności, Rada Miejska Inowrocławia nie podjęła. Gdyby nawet odmówiono w drodze uchwały stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, dla realizacji ustawowych obowiązków przez Wojewodę w postaci wydania zarządzenia zastępczego, Wojewoda nie musiałby usunąć takiego aktu z obrotu prawnego przed wydaniem zarządzania, gdyż skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego następuje z mocy prawa a nie aktu organu samorządowego. W sprawie z wywodów skarżącej dotyczących istoty postępowania dowodowego i obowiązków organu w tym zakresie, jak również zasady proporcjonalności w kontekście stosowania środków nadzoru administracji rządowej nad samorządową, należy wskazać, że nie zostały one rozwinięte o konkretne wskazania, w jaki sposób Wojewoda wymienione zasady naruszył. Sąd zaś, badając prawidłowość przedmiotowego aktu, naruszeń tych nie stwierdził. Organ działał w oparciu o bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. W odniesieniu zaś do powołanego w toku postępowania sądowego argumentu, jakoby brak pouczenia skarżącej ze strony Wojewody o niemożności jednoczesnego sprawowania przedmiotowych funkcji uzasadniał stwierdzenie, iż zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało z naruszeniem prawa, Sąd wyjaśnia, iż z żadnego przepisu prawa nie wynika, by Wojewoda miał obowiązek stosowania pouczeń w tym zakresie. Funkcja radnego kolegialnego organu samorządowego jest funkcją publiczną i od osób ją sprawujących oczekuje się znajomości właściwych regulacji. Nieznajomość przepisów dotyczących sprawowanej funkcji nie usprawiedliwia negatywnych następstw tej nieznajomości. Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie narusza obowiązujących przepisów prawa, Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.