II SA/Bd 576/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Golubia-Dobrzynia z dnia 23 maja 2017 r. nr XXXVIII/212/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 8 zaskarżonej uchwały. Wojewoda Kujawsko-Pomorski złożył skargę na uchwałę Nr XXXVIII/212/2017 Rady Miasta Golubia-Dobrzynia z dnia 23 maja 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru zlokalizowanego w pobliżu ul. Słuchajskiej w Golubiu-Dobrzyniu zarzucając jej naruszenie przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm.). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem, ponieważ narusza ww. przepisy w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Mianowicie, Rada Miasta w § 3 ust. 1 pkt 8 przedmiotowej uchwały wprowadziła następujący zapis: "ilekroć w uchwale jest mowa o drogach wewnętrznych - należy przez to rozumieć wydzielone geodezyjne działki, umożliwiające skomunikowanie działek budowlanych i innych terenów z drogą publiczną - udostępnione ogólnie dla ruchu pieszego i pojazdów na określonych przez właściciela lub zarządcę warunkach (z uwzględnieniem dalszych ustaleń Planu i przepisów odrębnych)". Stosownie zaś do art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Dalej skarżący stwierdził, że ustawodawca definiując w akcie prawnym określone pojęcia daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w planie miejscowym, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo - prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie (wyrok NSA z 8.11.2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmuje się brak umocowania organów tworzących prawo miejscowe do dokonywania własnych ustaleń pojęciowych, odmiennych od ustawowych definicji czy sformułowań powodujących odmienne rozumienie danego terminu (por. wyrok NSA z 28.05.2010 r., II OSK 531/10, wyrok NSA z 10.12.2010 r., II OSK 2172/10). Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi. Unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok NSA z 18.09.2012 r., sygn. akt II OSK 1524/12). Ponadto, w ocenie organu nadzoru, również sama treść kwestionowanego przepisu przedmiotowej uchwały jest sprzeczna z przepisami prawa. W konsekwencji, zdaniem Wojewody, doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 137 i § 143 rozporządzenia wyjaśniam, że przesłanką, jaką kierował się organ wprowadzając do części opisowej m.p.z.p. definicję dróg wewnętrznych, było to, iż celem zastosowanej techniki było doprecyzowanie pojęcia i znaczenia dróg wewnętrznych dla konkretnego obszaru planowania. Zabieg ten miał na celu zawarcie pewnej dyrektywy interpretacyjnej dla projektanta oraz organu administracji architektoniczno-budowlanej, aby z pominięciem etapu wykładni abstrakcyjnej można było od razu zastosować wykładnię operatywną. Wbrew stanowisku skarżącego naruszeniem zasad techniki prawodawczej nie jest samo przytoczenie definicji drogi wewnętrznej, lecz byłoby nim stworzenie definicji odmiennej niż istniejąca w systemie prawa definicja legalna. Natomiast zastosowana przez organ technika prawodawcza służyła uszczegółowieniu terminu "drogi wewnętrzne" na użytek m.p.z.p. Ponadto, ewentualne wątpliwości w tym zakresie można rozwiązać za pomocą dyrektywy wykładni uwzględniającej hierarchię norm w kacie prawa miejscowego i ustawie o drogach publicznych, tj. lex superior derogat legi inferiori. Organ wniósł o rozważenie przez Sąd stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wyłącznie w części dotyczącej § 3 ust. 1 pkt 8. Zakładając, że w planie pozostałyby zapisy określające dopuszczalną wysokość zabudowy, stwierdzenie nieważności zapisów definiujących drogi wewnętrzne, nie powodowałyby, iż zaskarżona uchwała byłaby niewykonalna. Brak w m.p.z.p. definicji dróg wewnętrznych powodowałby, że plan byłby wykonalny przy zastosowaniu definicji dróg wewnętrznych z ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga organu nadzoru jest zasadna. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływana jako P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.- dalej jako u.s.g.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Po tym terminie organ nadzoru traci tę kompetencję nadzorczą, uprawniony jest jednak, a w przypadku gdy uznaje akt gminny za sprzeczny z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności, w zasadzie jest zobowiązany - wnieść skargę do sądu administracyjnego. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej jako: "u.p.z.p."), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi więc wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, a radę gminy czyni organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać przy tym jednak należy, że gmina, w tym jej organ stanowiący, w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Mając na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wprowadził sankcję, zgodnie z którą naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Mając powyższe na uwadze oraz podzielając co do zasady zarzuty i argumentację skargi organu nadzoru, Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności aktu w zaskarżonej części. Podnieść przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g., organy gminy wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Ponadto zauważyć należy, że organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiących w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, musi być zatem uchwalony na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a także uwzględniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest co do zasady niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz, a w szczególności w sposób odmienny, tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. Wydawnictwo Sejmowe, s. 25; wyroki NSA: z 14.10.1999 r., II SA/Wr 1179/98; z 16.06.1992 r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z 20.08.1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z 5.01.2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że Rada Gminy nie była uprawniona do regulowania, czy też raczej modyfikacji definicji drogi wewnętrznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że definicja drogi wewnętrznej jest zawarta w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z jej art. 8 ust. 1, drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Natomiast, jak wynika z § 3 ust. 1 pkt 8 zaskarżonej uchwały: "ilekroć w uchwale jest mowa o drogach wewnętrznych - należy przez to rozumieć wydzielone geodezyjne działki, umożliwiające skomunikowanie działek budowlanych i innych terenów z drogą publiczną - udostępnione ogólnie dla ruchu pieszego i pojazdów na określonych przez właściciela lub zarządcę warunkach (z uwzględnieniem dalszych ustaleń Planu i przepisów odrębnych)". Uregulowanie w planie definicji drogi publicznej w sposób odmienny od określenia ustawowego wykraczało poza zakres upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g.) i naruszało § 115, § 116, § 118, § 136, § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem organu, że zawarta w zaskarżonej uchwale definicja drogi wewnętrznej służyła jedynie uszczegółowieniu terminu "drogi wewnętrzne" na użytek m.p.z.p., albowiem niewątpliwie tworzyła ona nową definicję tego terminu. Z tych względów, uznając stwierdzone naruszenie prawa za istotne, należało na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. stwierdzić nieważności uchwały w zaskarżonej części. Nie ulega wątpliwości, że brak zaskarżonego zapisu nie wpłynie w żaden sposób na ważność pozostałych zapisów uchwały. Sąd nie uznał za zasadne odnoszenia się do merytorycznej oceny definicji dróg publicznych zawartych w zaskarżonej uchwale, ponieważ nie była dopuszczalna w ogóle jakakolwiek jej modyfikacja, zatem ocena jej treści nie była zasadna. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są również dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.