II SA/Bd 586/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając z upoważnienia Wójta Gminy C., odmówił M. P. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na ojca B. P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej jako u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżąca od [...].01.2012 r. do [...].12.2012 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przyznane decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 31.12.2012 r. Była ona zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna w okresie od [...].02.2011 r. do [...].01.2012 r., zaś fakt wyrejestrowania się w dniu [...].01.2012 r. nie stanowi dowodu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. B. P. został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym w grudniu 2011 r., skarżąca zaś nie podejmowała pracy ze względu na opiekę nad córką urodzoną [...].04.2011 r. oraz od grudnia 2011 r. ze względu na opiekę nad ojcem. Skarżąca zamieszkuje z ojcem od 2010 r. W konsekwencji organ stwierdził, że nie można stwierdzić, iż skarżąca zrezygnowała z pracy w celu sprawowania opieki nad ojcem, gdyż pracy nigdy nie podjęła. Mimo sprawowania stałej opieki nad ojcem nie spełnia ona przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem M. P. złożyła odwołanie wskazując w nim, że pobierała świadczenie pielęgnacyjne od dnia [...].01.2012 r. i nadal sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, co uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Podała też, że stan zdrowia ojca ulega ciągłemu pogorszeniu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że regulację odnoszącą się do świadczeń opiekuńczych, w tym zasiłku specjalnego, zawarto w treści dodanego ustawą z dnia 7.12.2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) art. 16a. Do wniosku skarżącej dołączone zostało orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia [...].02.2013 r., z którego wynika, że B. P. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność datuje się od [...].01.2013 r. i ma charakter stały. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, bowiem skarżąca nigdy nie pracowała i w konsekwencji nie nabyła uprawnień do wnioskowanego świadczenia. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem M. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca wskazała, że nie jest w stanie udokumentować rezygnacji z pracy w związku z opieką nad chorym ojcem. Podniosła, że ojciec nadal wymaga stałej i długotrwałej opieki, którą mu zapewnia. Stan zdrowia ojca ulega ciągłemu pogorszeniu. Ponownie podała, że miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne od dnia [...].01.2012 r. do dnia [...].12.2012 r. i w związku z opieką nad ojcem nie może podjąć żadnego zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy i co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ust. 1 u.ś.r., który stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przewidziany w art. 16a ust.1 u.ś.r. nie jest zupełnie nowym rodzajem świadczenia (został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw zmieniającej ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r.). Jego wprowadzenie jest konsekwencją zmian w zakresie zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.) i stanowi modyfikację wyżej wspomnianego świadczenia pielęgnacyjnego. Obydwa powyższe przepisy dotyczą tej samej materii: prawa do pomocy ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w sytuacji, gdy na osobie tej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec tej osoby. W ocenianej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a u.ś.r. Bezsporne jest bowiem to, że skarżąca, jako córka B. P., jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży w stosunku do niego obowiązek alimentacyjny, zachodzi w jej sytuacji konieczność sprawowania stałej opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia [...].02.2013 r., mocą którego został on zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy zarzuciły skarżącej to, że nie spełnia ona ustawowej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Stwierdziły bowiem, że nigdy nie pracowała i w związku z tym nie rezygnowała z zatrudnienia. Ponadto również fakt, że wyrejestrowała się z Powiatowego Urzędu Pracy, w którym była zarejestrowana jako osoba bezrobotna w okresie od dnia [...].02.2011 r. do dnia [...].01.2012 r., nie stanowi dowodu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, że skarżąca posiadała przyznane uprawnienie (świadczenie pielęgnacyjne) według przepisów ustawy obowiązujących do dnia 1.01.2013 r. i wystąpiła o kontynuację tegoż uprawnienia w celu dalszej opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Skarżąca złożyła nowy wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy tuż po zakończeniu obowiązywania ww. decyzji Wójta Gminy, co świadczy o ciągłości jej starań w celu zapewnienia opieki nad ojcem, którym wcześniej się opiekowała i z tego tytułu pobierała świadczenie pielęgnacyjne, a więc nie podejmowała zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami ustawowymi. Z uwagi na powyżej przedstawiony stan faktyczny sprawy należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie wadliwie zastosowały art. 16a ust. 1 u.ś.r. Celem ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 1.01.2013 r. nie było bowiem pozbawienie osób z orzeczonym stopniem niepełnosprawności opieki wskazanych w ustawie osób. Ustawodawca rozdzielając dotychczasowe świadczenie pielęgnacyjne na świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy wprowadził nowe wymogi ustawowe do przyznania uprawnień, ale jego zamiarem nie było pozbawienie funkcji opiekuna tych wszystkich osób, które na skutek niepodejmowania zatrudnienia nabyły uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego na równi z osobami rezygnującymi z zatrudnienia. Skoro przepis poprzednio obowiązującej ustawy przyznawał uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia, w sytuacji konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to należy uznać, że w chwili przyznania świadczenia pielęgnacyjnego cel, któremu przyświeca ustawa o świadczeniach rodzinnych, a jakim jest konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, został spełniony. Tym samym osoba, która nie podejmowała zatrudnienia, jak i osoba, która zrezygnowała z zatrudnienia w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, muszą być traktowane na równi, ponieważ z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną związały one swoją przyszłość w zamian za świadczenie pielęgnacyjne, którego istotą, jak już wyżej wspomniano, było finansowe zrekompensowanie osobie rezygnującej z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 u.ś.r.) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Osoby te świadomie nie podejmowały zatrudnienia (lun rezygnowały z niego) poświęcając swoje życie opiece nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Uznanie aktualnie, że warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. spełniają jedynie te osoby, które wcześniej otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia, natomiast nie spełniają go osoby, które nie podejmowały pracy, pozostawałoby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej i zasadą równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 Konstytucji) oraz zasadą ochrony praw nabytych. U podstaw tej ostatnie znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienie jej racjonalnego planowania przyszłych działań. Już w 1989 r., a więc długo przed uchwaleniem Konstytucji z 1997 r., Trybunał Konstytucyjny szeroko wypowiadał się na ten temat (por. orzeczenie z 4.10.1989 r., sygn. K. 3/88, OTK w latach 1986-1995/t. II). Swoje stanowisko podtrzymał wraz z wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. Odnosząc się do zasady demokratycznego państwa prawnego Trybunał wielokrotnie wskazywał, że do naruszenia zasady ochrony praw nabytych dochodzi, gdy pozbawia się jednostkę dotychczasowego prawa podmiotowego w drodze uchylenia lub zmiany ustawy, a także przez jego ograniczenie, które naruszy istotę tego prawa. Zasada ta nie oznacza jednak, że prawa te są niezmienne; ustawodawca ma pewną swobodę w zakresie kształtowania treści danego prawa. Dopuszczalne zmiany czy ograniczenia, a czasem również pozbawienie prawa podmiotowego, jest możliwe z uwagi na realizację innych ważnych wartości. Może ono być jednak dokonane jedynie w niezbędnym zakresie i pod warunkiem wyrównania praw utraconych (por. wyrok z 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 114, wyrok z 30 marca 2005 r., sygn. K 19/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 28). Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Ratio legis zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych w żaden sposób nie przemawia za taką zasadnością ograniczenia praw nabytych. Regulacja zawarta w art. 16a ust. 1 u.ś.r. jest niezgodna z art. 2 i art. 18 Konstytucji przez to, że naruszone zostało zaufanie obywateli do państwa i do tworzonego prawa. Osoby pobierające do tej pory świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na niepodejmowanie zatrudnienia utraciły zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa, ułożyły sobie życie zawodowe i rodzinne stosownie do niego i mieli prawo oczekiwać ciągłości przyznanego świadczenia. Regulacja ta nie służy ochronie konstytucyjnych wartości, jakimi są ochrona rodziny i opieka nad rodziną. Przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. winien być zatem stosowany w sposób nienaruszający zasad konstytucyjnych w sposób, który umożliwia najpełniejsze urzeczywistnianie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w przekonujących argumentach. Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych może więc być uznane za zgodne z Konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli narusza zasadę sprawiedliwości społecznej. W tym sensie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej w znacznym stopniu nakładają się na siebie (por. np. wyroki TK: z 16.12.1997 r., sygn. K. 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 70 oraz z 13.041999 r., sygn. K. 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40, s. 243-244). Wspomniane zasady powodują, że nie można uznać za zgodne z Konstytucją takiego uregulowania ustawy, które powoduje, że osoby do tej pory pobierające świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na niepodejmowanie zatrudnienia muszą zostać pominięte jako uprawnione do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy osobom rezygnującym wcześniej z zatrudnienia taki zasiłek się należy. Odmienna wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. byłaby również sprzeczna z konstytucyjnym nakazem ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Art. 71 ust. 1 Konstytucji nakłada na państwo obowiązek uwzględnienia dobra rodziny w polityce społecznej i gospodarczej. Na podstawie tego przepisu jednostka nie ma indywidualnych roszczeń wobec państwa. Nie znaczy to jednak, że regulacja ta nie ma znaczenia. Naruszenie konstytucyjnego przepisu o zadaniach polityki państwa może bowiem nastąpić, gdy ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis Konstytucji, który wyznacza cel czy zadanie władzy publicznej (por. wyrok TK z 4 kwietnia 2001 r., sygn. K 11/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 54). W związku z powyższym Sąd stwierdza, że zarówno osoba, która nie podejmowała zatrudnienia jak i osoba, która zrezygnowała z zatrudnienia i przed dniem 1.01.2013 r. uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, w przypadku kontynuacji tej opieki, są podmiotami, które spełniają przesłankę rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a u.ś.r. Różnicowanie pozycji osoby niepodejmującej zatrudnienia i osoby rezygnującej z zatrudnienia, gdy świadczenie pielęgnacyjne było tym osobom nadane z mocy decyzji wydanej na podstawie art. 17 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 1.01.2013 r., byłoby przejawem naruszenia konstytucyjnych zasad praw nabytych i równości, a także sprawiedliwości społecznej, odnoszonym również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Na koniec rozważań należy stwierdzić, że obowiązek prokonstytucyjnej wykładni prawa spoczywa nie tylko na sądach, lecz i na organach administracji publicznej (art. 7, art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji; art. 6 k.p.a.). Podstawą orzekania nie jest przepis, lecz norma prawna dekodowana w drodze wykładni (operacji myślowej, w której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów). Pogląd ten jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22.11.2007 r., IV SA/Po 391/07, LEX nr 516639). Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą to wykładnią organy są związane z mocy art. 153 p.p.s.a. Organ ponownie dokona oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbada, czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16a ustawy do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.