II SA/Bd 59/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2010r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy L., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił D. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego z ewentualnym garażem na terenie położonym w miejscowości M. D., gmina L. – działka geodezyjna nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, wydana została ona po ponownym rozpoznaniu wniosku D. S., w związku z uchyleniem uprzednio wydanej decyzji z dnia [...] nr [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] nr [...].w związku z nieuwzględnieniem przez organ pierwszej instancji faktycznego sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich, w tym działki nr [...]. Ustosunkowując się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji uchylającej, Wójt Gminy L. wskazał, że działka nr [...] nie była przedmiotem analizy w postępowaniu, ponieważ znajdujące się na jej terenie obiekty są w trakcie realizacji, nie spełnia ona zatem kryteriów "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aktualnie obowiązujące dla przedmiotowej działki pozwolenie na budowę wskazuje rodzaj zabudowy – siedlisko. W związku z doprecyzowaniem przez wnioskodawczynię charakteru planowanej na działce [...] inwestycji organ ustalił, iż jest to jednorodzinny budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy z ewentualnym garażem. Organ wskazał, iż dla terenu, na którym położona jest działka [...] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym konieczne jest w przedmiotowej sprawie sporządzenie decyzji o warunkach zabudowy. Niezbędne było zatem wokół działki, o której mowa powyżej wyznaczenie obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co też uczyniono. W związku z powyższym stwierdzono, iż inwestycja nie spełnia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", na działkach sąsiednich bowiem realizowana jest zabudowa zagrodowa, w ramach której nie mieści się planowana na przedmiotowej działce zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W pozostałym zakresie stwierdzono, że teren posiada dostęp do drogi publicznej, a także, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto uznano, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolnicze i nieleśne. Nie stwierdzono ponadto niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. We wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu D. S. wskazała na sprzeczność twierdzenia organu pierwszej instancji, który podnosząc, że zabudowa na działce nr [...] jest w trakcie realizacji, twierdzi jednocześnie, że wszystkie zabudowania na działkach położonych na obszarze analizowanym mają charakter zabudowy zagrodowej. Odwołująca się podniosła, że dla ustalenia charakteru zabudowy wystarczający jest stan surowy budynku, nie jest natomiast konieczne zakończenie prac budowlanych, czy wykończeniowych. Odwołująca się podniosła również, że z odzwierciedlającej charakter zabudowy realizowanej na działce nr [...] dokumentacji fotograficznej wprost wynika, że zabudowa ta nie ma charakteru zabudowy zagrodowej Jak wynika z dalszej części odwołania, w opinii odwołującej się "kontynuacja funkcji", o której mowa w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza wymogu identyczności, a wszelkie wątpliwości powinny być interpretowane na korzyść inwestora, co oznacza, że nawet gdyby na wszystkich działkach istniała wyłącznie zabudowa zagrodowa nie może stanowić to wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy obejmującej budynek mieszkalny i gospodarczy – zwłaszcza, że zabudowa, o której mowa ma charakter generalnie identyczny z zabudową zrealizowaną na działce sąsiedniej. Odwołująca się zakwestionowała ponadto przyjętą przez organ pierwszej instancji interpretację pojęcia "zabudowa zagrodowa" Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych (...) wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, wydanie natomiast decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków wyliczonych enumeratywnie w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy, o której mowa. W związku z powyższym, jak wskazał organ, w przypadku braku planu miejscowego wokół działki, której dotyczy wniosek wyznacza się obszar analizowany i przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wymienionym w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie, jak wskazał organ, wyznaczony został obszar analizowany, sporządzono również analizę wnioskowanego zamierzenia pod kątem jego zgodności z wymaganiami nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jakie powinny obowiązywać na działce objętej wnioskiem. Organ zauważył, że prezentowane przez sądy administracyjne orzecznictwo wskazuje, że istnienie na danym obszarze zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej, tymczasem z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy wynika, że na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa. Z uwagi na powyższe Kolegium stwierdziło, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji stanowi rozstrzygnięcie prawidłowe. Z decyzją organu odwoławczego nie zgodziła się D. S., która we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze zarzuciła decyzji, o której mowa naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 ustawy Prawo budowlane, art. 7, art. 12, art. 77, art. 107 k.p.a. oraz art. 7, art. 21, art. 64 Konstytucji RP. Skarżąca podniosła, że w dniu [...] złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy względem działki nr 260/1, położonej w miejscowości M. D., gm. L., po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy L. ponownie uznał, iż nie został w przedmiotowym przypadku spełniony warunek dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca wskazała, że rozpatrując kolejne odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. całkowicie pominęło wszystkie sformułowane w odwołaniu zarzuty. Zgodnie z twierdzeniem skarżącej stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie uległ zmianie od momentu złożenia wniosku, tymczasem w decyzji z dnia [...] Kolegium uznało, że zabudowa na sąsiedniej działce nr [...] nie ma charakteru zagrodowego, natomiast w zaskarżonej decyzji, SKO uznało, że na analizowanym obszarze istnieje tylko zabudowa zagrodowa. Skarżąca nie zgodziła się z trafnością przytoczonego przez organ orzecznictwa wskazując, że zgodnie z wykładnią art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wszelkie wątpliwości rozstrzygać należy na korzyść inwestora, zgodnie z zasadą wolności zagospodarowania terenu. Zakwestionowała ponadto źle pojętą zasadą kontynuacji funkcji. Jak wynika z dalszego wywodu skarżącej, jedna z działek sąsiadujących z należącą do niej nieruchomością ma zabudowę jednorodzinną z budynkiem gospodarczym. Jest to budowa niemal identyczna, jak planowana przez skarżącą, co uzasadnia uwzględnienie wniosku. Skarżąca zauważyła również, że z treści zakwestionowanej decyzji wynika, jakoby organy obu instancji kierowały się w niniejszej sprawie uznaniem i dowolnością, co sprzeczne jest z przepisami zarówno K.p.a., jak i Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy orzekające niedokładnie ustaliły stan faktyczny w przedmiotowej sprawie. Organy uznały, że na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, który to wymóg statuuje art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- zwanej dalej u.p.z.p. Przepis ten uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (vide: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, publ. LEX nr 355295 oraz z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, publ. LEX nr 488144 także prof. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 - 499). Chodzi tutaj zatem o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy a nie w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia wykładnia celowościowa omawianego przepisu oraz wykładnia systemowa uzasadniająca interpretowanie tej normy poprzez pryzmat ochrony prawa własności oraz zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy). Poza tym w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż działką sąsiednią w rozumieniu omawianego przepisu jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, publ. LEX nr 322451. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Zatem ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p "jest ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia możliwości zabudowy. Celem omawianego unormowania jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Pamiętać należy też, że wolą ustawodawcy, oprócz wskazanego celu, jest ponadto ochrona prawa własności służącego obywatelom, poprzez stworzenie im możliwości zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z tego też względu, przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, ale należy pojęcie to odnieść do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko i wyłącznie przez linię graniczną. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W związku z tym zadaniem właściwego organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W tym celu organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w przepisach powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepis § 3 tegoż rozporządzenia stanowi, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis ten określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając tym samym ustalenie obszaru analizowanego o promieniu przekraczającym 50 m, co pozwala na ustalenie rozległości badanego terenu dla każdego przypadku oddzielnie. Wynika to właśnie z potrzeby szerokiego rozumienia sąsiedztwa i uwzględniania przedstawionych powyżej założeń. Gdyby przyjąć za organami zasadność ograniczenia obszaru analizowanego tylko do najbliższego otoczenia działek niezabudowanych lub zabudowanych zabudową zagrodową, to w praktyce niemożliwy byłby rozwój zabudowy, mimo że nie istniałoby zagrożenie ładu przestrzennego. Organy orzekające nie wykazały bowiem, że zawnioskowana przez skarżącą zabudowa jednorodzinna zakłóci dotychczasowy sposób użytkowania sąsiedniego terenu. W ocenie Sądu zasadnym było obszarem analizy objąć również jeszcze większy niż minimalne granice obszaru analizowanego. W pkt 3 załącznika nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy, a poświęconym analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ przyjął, że granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z rozporządzeniem w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Tym czasem poza granicami obszaru analizowanego, również znajdują się obiekty budowlane (np. działki nr [...],[...]) i nie wiadomo jakiego rodzaju jest to zabudowa. Wątpliwa pozostaje jeszcze zabudowa w bezpośrednim sąsiedztwie na działce [...], gdzie zgromadzona dokumentacja fotograficzna i geodezyjna wskazuje, że zabudowa obejmuje obiekt mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy. Powierzchnia tej nieruchomości jest mniejsza od powierzchni nieruchomości skarżącej. Obiekt jest w trakcie realizacji, w budowie, ale organ nie zweryfikował jakie warunki zabudowy zostały udzielone dla tej sąsiedniej nieruchomości, a powinien przede wszystkim ustalić i udokumentować w tym postępowaniu, czy decyzja o warunkach zabudowy dlatego terenu obejmowała tylko budynek mieszkalny i gospodarczy, czy też dalszą zabudowę. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że obiekty zostały wzniesione. Być może są nieskończone w zakresie elewacji, ogrodzenia terenu i wykończenia wnętrza, ale nadały na obszarze analizowanym kształt, cech i parametry istniejącej zabudowy. Nawet jeżeli w momencie ubiegania się właścicieli obecnej działki nr [...] o warunki zabudowy była to nieruchomość siedliskowa, to w zakresie ładu urbanistyczno architektonicznego musiała zostać dla tej nieruchomości przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy. Organ powinien powyższe okoliczności ustalić i dać wyraz spostrzeżeniom i wnioskom w uzasadnieniu decyzji. Powinien wyjaśnić dlaczego ograniczył obszar analizowany do minimum narzuconego przez przepisy. Obszar objęty analizą po drugiej stronie drogi stanowi zabudowę zagrodową. Teren, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącej mógł być niegdyś użytkowany rolniczo w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego. Bezspornym jest jednak na podstawie załączonej dokumentacji mapowej, że teren ten obecnie podzielony jest na stosunkowo małe działki (np. działki [...],[...],[...],[...]), a każdej z nich prawdopodobnie zapewniono dostęp do drogi publicznej, być może przez drogę wewnętrzną (np. działka nr [...]). Organ powinien wyjaśnić na podstawie ewidencji gruntów, czy wobec zaistniałego podziału poszczególne działki stały się własnością różnych osób. W zaistniałym stanie faktycznym i prawnym sprawy pozostaje wątpliwość, czy na działce nr [...] znajduje się zabudowa zagrodowa, jak to przyjęły organy orzekające. Mapa załączona do decyzji o warunkach zabudowy wskazuje, że doszło do rozdrobnienia nieruchomości rolnej, a zatem rację miałaby skarżąca, iż działka nr [...] utraciła charakter działki zagrodowej, a posadowione na niej budynki jednorodzinny i gospodarczy, spełniają podobną co planowana inwestycja funkcję i nie stanowią aktualnie zabudowy zagrodowej w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Uprawnienie do samodzielnego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania może być realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadkach, gdy gmina nie uchwala planu trudno mówić o naruszeniu uprawnień planistycznych gminy. W przypadku braku planu bowiem gmina co do zasady nie realizuje uprawnień planistycznych i nie rozstrzyga o przeznaczeniu gruntu, lecz w drodze decyzji administracyjnej orzeka o sposobie zagospodarowania terenu i warunkach jego zabudowy. Przysługujące gminie, niekwestionowane prawo władztwa planistycznego może być realizowane tylko w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p). Zasadnym jest wskazać, iż przepisy te upoważniają gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez właśnie ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, ale oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że gmina nie może przysługującego jej władztwa wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym względzie nie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1716/07, publ. LEX nr 497579). W tym stanie rzeczy, wobec niedokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania w związku z art. 7 i 77 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p oraz § 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich błędne zastosowanie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 wskazanej ustawy Sąd orzekł, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny.