II SA/Bd 591/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] B. nr [...]. JN z dnia [...] grudnia 2020 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], Wójt Gminy D. odmówił J. B. (skarżącej) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że zachodzi przeszkoda dla przyznania wnioskowanego świadczenia opisana w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej "u.s.g.") - zgodnie z orzeczeniem lekarskim stwierdzającym trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji niepełnosprawność matki skarżącej powstała od momentu, którego nie można ustalić, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] czerwca 2020 r. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami faktycznymi niepełnosprawna prowadzi wspólne gospodarstwo z mężem, zaś córka (skarżąca) zabezpiecza opiekę. Przywoławszy treść art. 17 ust. 1 u.ś.r., art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.) oraz art. 130 k.r.o. stwierdził, że małżonek nie jest objęty obowiązkiem alimentacyjnym wobec drugiego małżonka, na co wskazuje odmienność dwóch powyższych regulacji k.r.o. Wskazał nadto, że art. 16a ust. 1 u.ś.r. rozróżnia – w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego – osoby objęte obowiązkiem alimentacyjnym oraz małżonka. Stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje małżonkowi. Wyjaśnił też, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 38/13 art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niekonstytucyjny i nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze na powyższą decyzję J. B. zarzuciła organowi naruszenie art. 8 art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek powziętego rozstrzygnięcia, art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia, ewentualnie uchylenie decyzji przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ odwoławczy odniósł się jedynie do kwestii uprawnienia małżonka do otrzymania wnioskowanego świadczenia, przy czym Kolegium nie wyjaśniło, dlaczego utrzymało w mocy decyzję odmawiającą jej świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójt Gminy D. o odmowie przyznania J. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę. W ocenie Sądu skarga okazała się zasadna. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało w sposób oczywiście wadliwy uzasadnione, przez co Kolegium naruszyło art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzję Kolegium uznać należy zatem za arbitralną, niepopartą prawidłową analizą stanu faktycznego i prawnego po stronie wnioskodawczyni. Nadmienić na początku należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji uznając, że brak wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty jej powstania, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13,w którym to orzeczeniu Trybunał dokonał kontroli pod względem zgodności z Konstytucją art. 17 ust. 1b u.ś.r. W powyższym zakresie organ odwoławczy prawidłowo wytknął organowi I instancji, że okoliczność powstania niepełnosprawności w okresie późniejszym niż opisane w ww. art. 17 ust. 1b u.ś.r. (do momentu ukończenia 18-tego roku życia, względnie 25-tego roku życia) nie stanowi samo w sobie przeszkody dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestia ta nie wzbudziła w sprawie sporu i nie ma potrzeby szerszego odnoszenia się do niej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (utrzymało decyzję odmowną organu I instancji) wskazując w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że niepełnosprawna matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim. Dalej organ odwoławczy poczynił wywód, że małżonek osoby niepełnosprawnej nie jest uprawniony do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem nie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny względem żony. Rozważania Sądu zacząć należy przede wszystkim od komentarza natury ogólnej, dotyczącego konieczności prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia administracyjnego. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy - wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. I SA/Kr 644/21, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W zaskarżonej decyzji jej uzasadnienie nie zawiera wymienionych wyżej elementów, zaś jego treść wskazuje w istocie na sprzeczność rozumowania organu odwoławczego z powziętym ostatecznie rozstrzygnięciem. Organ odwoławczy, cytując treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ("świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (...)") czyni dalej rozważania co do tego, że na małżonku niepełnosprawnej matki skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu k.r.o., myśl tę jednak pozostawia bez konkluzji rzutującej na wynik przeprowadzonego postępowania (odmowa świadczenia wnioskowanego przez córkę niepełnosprawnej). Całokształt rozstrzygnięcia organu odwoławczego, z uwzględnieniem treści jego uzasadnienia, może prowadzić do takiego wniosku, że skoro – w ocenie organu – małżonek skarżącej nie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem żony (o słuszności tej tezy za chwilę), to w istocie skarżącej, będącej córką niepełnosprawnej - a więc osobą, na której bez wątpienia ciąży obowiązek alimentacyjny – przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Tak jaskrawa rozbieżność rozstrzygnięcia oraz jego argumentacji nie pozostawia wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na zapoznanie się z przede wszystkim prawnymi jego podstawami. W tym zakresie dwa istotne elementy uzasadnienia – podstawa prawna i faktyczna, nie przystają do siebie. Odnosząc się natomiast do samej zasadności argumentacji organu odwoławczego w zakresie, w jakim dotyczy przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi osoby niepełnosprawnej, to odmówić należy jej racji. Ustawa o świadczeniach rodzinnych stanowi w swym art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), niepowołanym zresztą w uzasadnieniu, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z unormowań art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny, który stosowanie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy k.r.o. ustalają przy tym kolejność zobowiązanych, a obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Nie można jednak pomijać, że w świetle przepisów k.r.o. obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61 oraz art. 130 k.r.o. Dopóki bowiem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są określonym rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Z powyższym koresponduje właśnie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Tym samym uznać należy, że przepisy k.r.o. w konfrontacji z przepisami u.ś.r., jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, dopiero wtedy, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy zasadniczo nie wypowiedział się w uzasadnieniu co do meritum sprawy, a więc tego czy skarżąca, jako córka niepełnosprawnej, jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego wobec okoliczności pozostawania w związku małżeńskim jej rodziców. Nie przeanalizował okoliczności towarzyszących sprawowanej nad niepełnosprawną opiece. Nie wiadomo kto sprawuje nad nią opiekę i w jakim wymiarze, a wątpliwości w tym zakresie budzi przede wszystkim sformułowanie o "zabezpieczaniu opieki" przez skarżącą. Nie jest zatem jasne, czy opiekę tę sprawuje w istocie mąż niepełnosprawnej, a skarżąca jedynie doraźnie pomaga przy jej sprawowaniu. Nie zostało wyjaśnione, czy wnioskodawczyni, przy założeniu, że to ona sprawuje opiekę, spełnia przesłankę sytuacyjną z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a więc czy nie podejmuje lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak też komentarza co do legitymowania się takim orzeczeniem przez męża niepełnosprawnej, co jest istotne w kontekście art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Przywołanie w uzasadnieniu przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie znajduje merytorycznych podstaw, albowiem sprawa nie dotyczy specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale świadczenia pielęgnacyjnego regulowanego art. 17 u.ś.r. z właściwymi sobie uwarunkowaniami prawnymi. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji wraz z decyzją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). Brak wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy doprowadziło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., zaś uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób oczywisty nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 11 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.