II SA/Bd 596/09

Dnia 16 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 września 2009 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia w oddziałach przedszkolnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 596/09 UZASADNIENIE Powołując się na przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. 256, poz. 2572 ze zm.) Rada Gminy Ś. podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia w oddziałach przedszkolnych przy Szkole Podstawowej w Ś. Zgodnie z treścią § 1 uchwały Gmina Ś. zapewnia nieodpłatnie wychowanie, nauczanie i opiekę w zakresie podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Dodano również w § 2 tego aktu, że opłata za świadczenia przedszkola przekraczające podstawę programową składa się z: 1) opłaty stałej 2) dziennej stawki żywieniowej. W dalszych przepisach uchwały, tj. w jej § 4 ustalono opłatę w wysokości 80,00 zł stałą za usługi świadczone przez przedszkole, określone w § 3 (opłata stała tzw. czesne obejmuje częściowe koszty przygotowania posiłków oraz koszty zajęć opiekuńczo - wychowawczych prowadzonych przez przedszkole w zakresie przekraczającym podstawę programową. Natomiast w § 5 uchwały ustalona została opłata w wysokości 40,00 zł miesięcznie od dziecka w wieku 6 lat za godziny zajęć ponad podstawę programową realizowanych w ramach rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego. Nadto w § 9 ust. 2 określono datę wejścia w życie uchwały na dzień [...]. W uzasadnieniu uchwały powołano się na to, że podjęcie uchwały pozwoli na zmniejszenie wydatków ponoszonych przez Gminę na utrzymanie 1 dziecka w oddziałach przedszkolnych. Wydatki poniesione w 2007 r. na utrzymanie oddziałów przedszkolnych w Ś. wynosiły: 302.219,77 zł., tj. na 1 dziecko uczęszczające do Oddziału Przedszkolnego przypada kwota - 4.029,59 zł. Zwiększenie odpłatności za pobyt dziecka w oddziałach przedszkolnych z kwoty 45,00 zł do koty 80,00 zł pozwoli zmniejszyć dofinansowanie budżetu gminy. Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prokurator Rejonowy w Ś., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez wprowadzenie w § 4 i 5 uchwały odpowiednio opłat w kwocie 80,00 zł i 40,00 zł bez sprecyzowania, jakie konkretnie świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. 2002 r. Nr 51, poz. 458 ze zm.) uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności. Uzasadniając stawiany zarzut skarżący, wskazując na art. 6 ustawy o systemie oświaty, w świetle którego przedszkolem publicznym jest przedszkole prowadzące bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego podniósł, że Rada Gminy wprowadzając odpłatność świadczeń zobowiązana była wyraźnie określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, to jest co proponuje się w zamian za uiszczenie opłaty, gdy tymczasem z przyczyn ekonomicznych ustanowiła opłatę stałą uiszczaną przez rodziców dzieci niezależnie od tego, czy świadczenia ponad podstawę programową były przez przedszkola publiczne faktycznie realizowane. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy w Ś. wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty podniesione w skardze za bezzasadne. Żaden, bowiem z przytoczonych przez skarżącego przepisów (tj. art. 14 ust. 5 i art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty) nie wskazuje, iż w uchwale o wprowadzeniu odpłatności należy dokonać dokładnego wyliczenia rodzaju odpłatnych świadczeń wykraczających poza podstawę programową. Zakres tych świadczeń został określony za pomocą definicji negatywnej, zawartej w § 3 uchwały ("opłata stała, tzw. czesne obejmuje częściowe koszty przygotowania posiłków oraz koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych prowadzonych przez przedszkole w zakresie przekraczającym podstawę programową"). Zdaniem Wójta w/w zapis jest zgodny z § 146 "Zasad techniki prawodawczej" stanowiącej załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Odnosząc się natomiast do powoływanego przez skarżącego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007 r. (o sygn. akt: IV SA/Wr 122/07) Wójt stwierdził, że stanowisko zawarte w tym wyroku nie zostało jeszcze zweryfikowane przez NSA. Dodał również, że uprawnienie wójta gminy do podpisania odpowiedzi na skargę wynika z treści art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity 1996 r., Nr 67, poz. 329 ze zm.) wynika, że jedną z cech przedszkola publicznego jest bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Rodzaj zaś i charakter zajęć objętych wymienioną podstawą programową określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458). Z kolei w art. 14 ust. 5 wskazanej ustawy uprawniono radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Z zestawienia treści powyższych przepisów wynika, że wprowadzona w oparciu o art. 14 ust. 5 odpłatność może dotyczyć tylko nauczania i wychowania w zakresie minimum programowego. Zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy umocowanie określające kompetencję rady nie może być interpretowane rozszerzająco. Stąd też należy podzielić stanowisko skarżącego, powołującego się na orzecznictwo sądowe, o konieczności jasnego, niebudzącego wątpliwości określenia w uchwale rady, w formie niejako cennika, jakich konkretnie świadczeń dotyczy ustalona opłata. Stawarza to jednocześnie możliwość zweryfikowania, czy odpłatnością nie objęto świadczeń bezpłatnych mieszczących się w podstawie programowej (inaczej mówiąc, czy objęto nią właściwe świadczenia), a nadto umożliwia rodzicom przedszkolaka wybór dodatkowych, odpłatnych świadczeń odpowiadających ich sytuacji finansowej i potrzebom dziecka. Wprowadzenie jednej tylko, jednolitej stawki opłaty, jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale, powoduje nieuchronnie przyjęcie jednej tylko, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców (opiekunów) obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego, czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia (poza realizacją podstawy programowej wychowania przedszkolnego), rozmiaru i jakości tych dodatkowych świadczeń, a wreszcie bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń (a jeśli nawet tak, to w jakim rozmiarze). Opłaty za przedszkola powinny byś skonkretyzowane w uchwałach, co będzie miało na celu realizację zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat. Sąd w składzie tu obecnym podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 30 maja 2007 r. IV SA/Wr 122/07. Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokości opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista, z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy oświatowej, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5. Zakres takich bezpłatnych świadczeń jest aktualnie wyznaczony przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458 z późn. zm.). Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych w załączniku nr 1 do wspomnianego rozporządzenia MENiS. Opłaty mogą, zatem dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym niewymienionych (np. za żywienie dzieci czy też naukę języków obcych). Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania -w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej -odpłatnych świadczeń przedszkoli (a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych), to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadający im cennik, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających jego potrzebom oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Tych wymogów nie spełniają opłaty, których wysokość określono w § 4 i § 5 uchwały zakwestionowanej przez skarżącego w rozpoznawanym przypadku. Ustalenie tej opłaty na sztywnym poziomie nie pozwala, bowiem na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Taki zabieg zmusza też w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne funkcjonujące w mieście. W konsekwencji takiej regulacji doszło, zatem niewątpliwie do poważnego naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej. Nie można też wykluczyć naruszenia w ten sposób art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Reasumując powyższe Sąd uznał za uzasadniony zarzut strony skarżącej, iż w następstwie zamieszczonej w § 1 uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] regulacji doszło do istotnego naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, skoro nie wynika z niej, jakie świadczenia wchodzą w skład ustalonej opłaty i jaki jest koszt poszczególnych świadczeń. Z przedstawionych wyżej względów na podstawie art. 147 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591) stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały. A. Klotz J. Bortkiewicz G. Saniewski