II SA/Bd 600/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Paweł Staniszewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Golubiu-Dobrzyniu na uchwałę Rady Gminy Radomin z dnia 13 września 2010 r. nr XL/210/10 w przedmiocie opłaty za świadczenia przedszkola publicznego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Dnia 13 września 2010 r. Rada Gminy Radomin, działając na podstawie art. 6 ust. 2, art. 5c pkt 1 oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), dalej zwanej u.s.o., podjęła uchwałę Nr XL/210/10 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkola publicznego wchodzącego w skład Zespołu Szkół z siedzibą w Dulsku. Zgodnie z § 1 ust. 1 wskazanej uchwały w/w przedszkole realizuje bezpłatnie nauczanie, wychowanie i opiekę w całodniowym wymiarze funkcjonowania przedszkola, z zastrzeżeniem ust. 2 ustalającego wysokość opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w kwocie 35,00 zł miesięcznie. Świadczenia, za które wnoszona jest opłata, obejmują zajęcia z języka angielskiego – w wymiarze 20 minut tygodniowo oraz informatyki – w wymiarze 45 minut tygodniowo. Prokurator Rejonowy w Golubiu-Dobrzyniu, skargą z dnia 30 maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zakwestionował powyższe uregulowania, wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości, z uwagi na wydanie jej z istotnym naruszeniem art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 u.s.o. W uzasadnieniu skargi Prokurator wywodził, że miejscowy prawodawca, regulując kwestie odpłatności za korzystanie z usług przedszkola publicznego, w § 1: 1. nie wskazał, w jakim zakresie realizowane jest w przedmiotowym przedszkolu bezpłatne nauczanie i wychowanie, 2. ograniczył określenie świadczeń realizowanych odpłatnie przez w/w przedszkole publiczne do "zajęć z języka angielskiego i informatyki", mimo iż nie określił, w jakim zakresie czasu realizowane jest bezpłatne nauczanie i wychowanie, co nie pozwala stwierdzić, kiedy i jakie świadczenia zaczynają być świadczeniami odpłatnymi - prawodawca nie wskazał, czy świadczenia bezpłatne realizowane są w czasie nie przekraczającym 5 godzin dziennie, 3. nie określił, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na te świadczenie składa, 4. ustalił opłatę za korzystanie z przedszkola publicznego na sztywnym poziomie 35 zł, zobowiązującym do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez placówkę. Skarżący dalej wywodził, że uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę, powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna, stosownie uzasadniona i oparta o zasadę ekwiwalentności opłaty w stosunku do otrzymanego świadczenia. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na mającą miejsce z dniem 1 września 2010 r. zmianę przepisów upoważniających, wprowadzoną mocą ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2010 r. Nr 148, poz. 991). Obecnie kryterium określenia zakresu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w przedszkolach publicznych nie jest już realizacja podstawy programowej wychowania przedszkolnego (świadczenia oferowane ponad tę podstawę - odpłatne), ale czas realizacji tych świadczeń (świadczenia oferowane za czas ponad minimum 5 godzin dziennie - odpłatne). Od dnia 1 września 2010 r. rada gminy, podejmując uchwałę w powyższej materii, obowiązana jest ustalić wysokość opłat za wszystkie świadczenia udzielanie przez przedszkola publiczne oferowane ponad dzienny limit, kiedy to nauczanie, wychowanie i opieka są bezpłatne. Odpłatne są zatem wszystkie świadczenia przekraczające 5 godzin dziennie, przy czym nieistotne jest, czy są to świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, czy też realizowane w ramach tej podstawy. Rada Gminy Radomin, nie złożyła odpowiedzi na skargę, ograniczajć się do przedłożenia Sądowi kopii zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. Należy dodatkowo podkreślić, że zgodnie z art. 134 tej ustawy - rozstrzygając w granicach sprawy - Sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi, jak też przywołaną w niej podstawą. Po wniesieniu skargi Sąd, zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do jej zastosowania. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to więc naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie przez orzecznictwo sądowe. W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto zaś między innymi wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r.,II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). Zagadnienia będące przedmiotem rozstrzyganej sprawy w sposób jednoznaczny reguluje ustawa o systemie oświaty. W tym miejscu należy wskazać, że Radę Gminy w sposób wzajemnie się wykluczający wskazała jako podstawę prawną uchwały art. 6 ust. 2 i art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. Pierwszy z nich dotyczy publicznej innej formy wychowania przedszkolnego, podczas gdy drugi dotyczy przedszkoli publicznych (to art. 14 ust. 5 pkt 2 nawiązuje do publicznych innych form wychowania przedszkolnego). Już to samo dyskwalifikuje zaskarżoną uchwalę, ponieważ nie wiadomo, jaki charakter ma przedszkole, którego dotyczy uchwała, chociaż biorąc pod uwagę, że w nagłówku uchwały wskazano, iż została ona wydana w sprawie opłat za świadczenia przedszkola publicznego, można się domyślać, że dotyczy ona właśnie przedszkola publicznego i takiego też przedszkola w związku z tym będą dotyczyć rozważania Sądu. Z kolei skarżący błędnie zarzucił naruszenie przez organ m.in. art. art. 6 pkt 1 (zapewne skarżącemu chodziło o art. 6 ust. 1). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 wspomnianej ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W świetle art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ulega wątpliwości, że organ prowadzący posiada kompetencję do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć określony w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Obecnie nie budzi już również wątpliwości to, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. (I OSK 971/05, LEX nr 196727), został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Przechodząc do kwestii merytorycznych związanych z treścią zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że istotą "opłaty" - w tym przypadku ustalanej przez gminę za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez tą gminę - jest jej ekwiwalentność. Oznacza to, że w zamian za opłatę uiszczoną w związku ze wskazanymi usługami i czynnościami określonych organów, otrzymuje się świadczenie zwrotne o wartości kwoty uiszczonej tytułem opłaty. Ustalanie opłat za świadczenia przedszkoli winno zatem polegać na ustalaniu opłat za poszczególne świadczenia, wykraczające poza bezpłatny wymiar czasowy opieki. Definiując zawarte w art. 14 ust. 5 u.s.o. określenie "ustalanie", należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K.25/99, w którym on stwierdził, że "ustalić" semantycznie rozumie się m.in. jako "rozstrzygnąć, decydować o czymś, wyznaczyć coś, ustalić normy, prawidła, reguły". Natomiast "opłata" stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Podkreślenia wymaga, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "opłata". Podstawą natomiast rozróżnienia danin publicznych, zatem odróżnienia podatków od opłat, jest, jak już wskazano, koncepcja ekwiwalentności. Jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt II SA/Go 575/10, opłatę taką można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym organu administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność, zaś pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Innymi słowy mówiąc, opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Zakwestionowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, może jedynie konkretyzować to, co zawarte zostało już w ustawie, z upoważnienia której została wydana. Powyższe oznacza, że unormowanie zawarte w akcie prawa miejscowego, w tym w zaskarżonej uchwale, nie może wykraczać poza delegację zawartą w ustawie, nie może być także sprzeczne zarówno z treścią ustawy, jak również z Konstytucją i innymi aktami rangi ustawowej, w jakikolwiek sposób odnoszącymi się do materii regulowanej przez akt prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę, powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Ustalenie opłaty w kwocie 35 zł miesięcznie, płatnej jako ryczałt, ogółem za zajęcia różnego rodzaju (język angielski i informatyka) i prowadzone w różnym wymiarze czasowym, w sposób oczywisty powyższych wymogów nie spełnia. Wspomniane zajęcia z języka angielskiego i informatyki niewątpliwie można było wyodrębnić w zakresie ich kosztów, co umożliwiłoby rodzicom wybór interesujących ich form aktywności dzieci i zapłatę jedynie za te zajęcia, z których dziecko faktycznie korzysta. Ponadto Rada Gminy posłużyła się w zaskarżonej uchwale kryterium realizacji podstawy programowej w odniesieniu do podziału świadczeń na bezpłatne i płatne. Zgodnie z obowiązującym od dnia 1 września 2010 r. przepisami (art. 14 ust. 5 pkt 1, w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.), organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych, również określony czasowo. Nie można zatem ustalić wysokości opłat poprzez odwołanie się do kryterium wykroczenia poza podstawę programową, które ustawodawca odrzucił, dokonując wskazanej wyżej nowelizacji. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O wstrzymaniu wykonania uchwały w zaskarżonym zakresie orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, że za odpłatne należy uznać wszystkie świadczenia przekraczające wymiar czasowy 5 godzin dziennie. Upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. ustala bowiem jedynie minimalny czas świadczonej bezpłatnie opieki, jako nie krótszy niż 5 godzin dziennie, pozostawiając organowi prowadzącemu dowolność w zakresie określenia dłuższego godzinowo, bezpłatnego czasu opieki. Skoro jednak zaskarżona uchwała nie odnosi się w żaden sposób do czasu przekraczającego wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 (a jedynie do świadczeń wykraczających ponad podstawę programową), wywody skarżącego w tym zakresie są zupełnie niezrozumiałe.