II SA/Bd 607/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...], [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. (PINB), po stwierdzeniu w toku kontroli przeprowadzonej na działce nr [...], położonej w C. przy ul. K. [..], samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego o wiatrołap bez wymaganego pozwolenia na budowę, nakazał właścicielce budynku Ł. K. wstrzymanie nielegalnej rozbudowy, nakładając na nią jednocześnie obowiązki określone w przepisie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Następnie na wniosek Ł. K., która wystąpiła do Burmistrza C. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił wszczęte postępowanie naprawcze do czasu uzyskania przez wyżej wymienioną wskazanej decyzji. Przed podjęciem przez PINB postępowania, co nastąpiło w dniu 17 listopada 2009 r. po przedłożeniu przedmiotowej decyzji, Ł. K. złożyła w dniu 9 października 2009 r. w Starostwie Powiatowym w A. wniosek o pozwolenie na budowę wiatrołapu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta A., po uzyskaniu – w związku z doręczeniem mu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] – informacji o prowadzonych już robotach budowlanych przy rozbudowie budynku przy ul. K. [...], umorzył z urzędu na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wywołane złożonym przez skarżącą wnioskiem o pozwolenie na budowę. Od decyzji Starosty A. Ł. K. odwołała się do Wojewody K., wnosząc o jej uchylenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty albo przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołująca się podniosła, iż decyzja o umorzeniu postępowania została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w związku z tym, że była ona zainteresowana uzyskaniem decyzji zezwalającej na dobudowę wiatrołapu, istniał przedmiot postępowania i należało wydać decyzję merytoryczną. Ponadto wyjaśniła, że wiatrołap został dobudowany przez poprzedniego właściciela budynku, natomiast jej wkład w jego powstanie polegał tylko na zamontowaniu okien i drzwi, w związku z czym organ nadzoru budowlanego powinien uczynić przedmiotem prowadzonego wobec niej postępowania jedynie zmianę polegającą na wstawieniu okien i drzwi. Decyzją z dnia [...], [...], Wojewoda K. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśnił, iż zgodnie z art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu tego postępowania. Sytuacja taka ma miejsce, gdy roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę zostały rozpoczęte lub wykonane. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma bowiem charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót i w związku z tym może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, co wynika z art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane. Jej celem nie może być ani zalegalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny robót już wykonanych. Według organu odwoławczego, ponieważ w rozpoznawanej sprawie odwołująca się złożyła wniosek o pozwolenie na dobudowę wiatrołapu, który został już wykonany, organ I instancji zasadnie uznał, iż postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę jako bezprzedmiotowe należy umorzyć. Na decyzję organu odwoławczego Ł. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej: 1. obrazę art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegającą na utrzymaniu w mocy decyzji umarzającej postępowanie, a następnie utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego istniał przedmiot postępowania administracyjnego podlegający rozstrzygnięciu co do istoty, 2. naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia środków prawnych celem dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz na dokonaniu błędnej jego oceny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, 3. niezasadne w ustalonym stanie faktycznym zastosowanie przepisu art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, gdy tymczasem należało zastosować regulację art. 48 ust. 2 i 5 tej ustawy, ponieważ strona skarżąca nie była inwestorem samowoli budowlanej polegającej na dobudowaniu wiatrołapu, a jedynie wystąpiła o zalegalizowanie tej inwestycji na podstawie uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż stanowisko organu II instancji jest całkowicie błędne, ponieważ zostało zajęte bez uwzględnienia faktu, że dobudowy wiatrołapu dokonał poprzedni właściciel nieruchomości, a ona jedynie złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, wyrażając tym samym zamiar zalegalizowania zastanej samowoli budowlanej. Jej zdaniem orzekające w sprawie organy błędnie powołały się w swoich decyzjach na przesłankę bezprzedmiotowości określoną w przepisie art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ istniał materialny stosunek administracyjnoprawny związany z rozstrzygnięciem w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, powodujący konieczność wydania orzeczenia merytorycznego w tej kwestii. Inwestorka wskazała także, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prawa panuje niekwestionowany pogląd, iż od bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego trzeba i należy odróżnić przypadek bezzasadności żądania strony. Organ może wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy postępowanie to rzeczywiście stało się bezprzedmiotowe, w szczególności gdy strona zrezygnuje z ubiegania się o wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, bo stało się ono dla niej zbędne, czy też gdy odpadną podstawy faktyczne i prawne wydania orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Tymczasem, zdaniem skarżącej, tego typu okoliczności w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, a ona nadal zainteresowana jest otrzymaniem merytorycznego rozstrzygnięcia od właściwego organu. Ponadto skarżąca podniosła, iż stosownie do przepisów art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej w toku postępowania winien podejmować wszelkie czynności niezbędne do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywatela, a dla pełnej realizacji tego celu zobowiązany jest zgromadzić w sposób wyczerpujący całość dostępnego materiału dowodowego. Dotyczy to również organu odwoławczego, który ma możliwość, stosownie do przepisu art. 136 k.p.a., przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym. Wojewoda nie skorzystał jednak z tej możliwości i nie wystąpił do organu I instancji o dokonanie dodatkowych ustaleń dotyczących daty wybudowania wiatrołapu oraz jego inwestora, błędnie przyjmując, tak jak organ I instancji, że to skarżąca dokonała samowolnego dobudowania wiatrołapu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącą zarzutów m.in. wyjaśnił, iż w zaistniałych w rozpatrywanej sprawie okolicznościach faktycznych, tj. w sytuacji złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na zamierzenie budowlane, które zostało już zrealizowane, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia było ustalenie, kto faktycznie roboty wykonał, tj. czy skarżąca czy poprzedni właściciel budynku. Wniosek o wydanie pozwolenia na przedmiotową inwestycję złożyła bowiem skarżąca, której przysługuje prawo własności nieruchomości, zatem to skarżąca jest adresatem decyzji administracyjnych wydanych w związku z jej wnioskiem i to ją dotykają skutki prawne tych decyzji, nie zaś poprzednich właścicieli nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy, jaki w toku postępowania zgromadził organ I instancji, był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jedną z form sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego jest rozpoznawanie skarg na decyzje administracyjne. Sąd ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie w sprawie. W niniejszej sprawie przedmiotem dokonywanej przez Sąd kontroli jest prawidłowość zastosowania przez organ wydający decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku o pozwolenie na budowę przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w powiązaniu z przepisem art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Sąd obligowany był ocenić, czy stan faktyczny niniejszej sprawy, ustalony przez organy administracji publicznej, upoważniał Starostę A. do wydania decyzji utrzymanej w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem Wojewody K. Zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w przepisie art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej obowiązany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, to znaczy przybierającej formę decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego w sferę uprawnień lub obowiązków indywidualnego podmiotu, co sprawia, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., II OSK 286/05, LEX nr 190997; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., I OSK 967/05, LEX nr 201507). Brak materialnoprawnych podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy może w szczególności wprost wynikać z ustawowego zakazu prowadzenia stosownego postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia pewnych zdarzeń faktycznych. Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w przypadku przepisu art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, w myśl którego nie wydaje się pozwolenia na budowę w razie rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1, to jest bez wymaganego tego rodzaju pozwolenia. Wskazany wyżej przepis należy rozumieć w ten sposób, że skoro inwestor rozpoczął realizację inwestycji bez wymaganej przepisami Prawa budowlanego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie może próbować zalegalizować samowoli budowlanej poprzez uzyskanie stosownego pozwolenia, zaś legalizacja inwestycji możliwa jest w takim przypadku tylko w drodze odrębnego postępowania naprawczego określonego w przepisach art. 48 ust. 2-5 i art. 49 Prawa budowlanego, prowadzonego przez inne organy, a mianowicie organy nadzoru budowlanego. W ramach tej procedury, po przedłożeniu przez inwestora wymaganych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie oraz po uiszczeniu stosownej opłaty legalizacyjnej, może nastąpić zatwierdzenie projektu budowlanego w drodze decyzji administracyjnej, czyli zalegalizowanie samowoli budowlanej. Zdaniem Sądu organ odwoławczy słusznie zwrócił nadto uwagę, że pozwolenie na budowę, jako akt uprawniający inwestora do rozpoczęcia robót, a więc dotyczący wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych może, jak wynika z art. 36 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w razie potrzeby ustalać m.in. szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu zabudowy i szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie, zaś w przypadku przyjęcia dopuszczalności wydania pozwolenia na budowę, po zakończeniu robót budowlanych tego rodzaju niezbędne elementy nie mogłyby być w nim zamieszczone, bowiem dotyczyłby stanu, który został już zakończony, a nie który ma dopiero nastąpić. Tak więc postępowanie administracyjne wywołane złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już rozpoczęte bądź też objęta wnioskiem inwestycja została już zrealizowana, staje się z mocy ustawy bezprzedmiotowe, a właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązany jest do wydania decyzji o umorzeniu takiego postępowania, bez merytorycznego rozpatrywania wniosku inwestora. Stanowisko takie powszechnie przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych - vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1311/96, LEX nr 47790, wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2000 r., IV SA 1164/98, LEX nr 53387, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2005 r., VII SA/Wa 516/04, LEX nr 173945, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2008 r., II OSK 333/07, LEX nr 468743. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie takie istotne dla wydania zaskarżonych rozstrzygnięć okoliczności, jak fakt dobudowania wiatrołapu do budynku znajdującego się na działce nr [...], położonej w C. przy ul. K. [...], bez wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a także fakt złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie stosownego pozwolenia już po zrealizowaniu tegoż wiatrołąpu, mają charakter bezsporny. W świetle poczynionych wcześniej uwag okoliczności te przesądzają o bezprzedmiotowości wszczętego przez skarżącą postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz o zgodności z prawem wydanej w związku z tym decyzji umarzającej to postępowanie. Tym samym w ocenie Sądu nie znajdują uzasadnionych podstaw podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów prawa materialnego. Chybiony jest także zarzut naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów administracyjnej procedury, tj. art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 kpa, bowiem wystarczające dla wydania przez nie merytorycznie prawidłowych decyzji było stwierdzenie wymienionych wyżej faktów przesądzających o bezprzedmiotowości postępowania, a tym samym o konieczności jego umorzenia Nie ma natomiast żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podnoszona przez skarżącą okoliczność wybudowania wiatrołapu przez poprzedniego właściciela nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, iż następcy prawni inwestorów, uzyskując prawo własności nieruchomości, wchodzą w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, w związku z czym właściwe organy mogą kierować do nich wszelkie rozstrzygnięcia związane ze złożonym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, jak i w związku z prawadzonym postępowaniem legalizacyjnym zmierzającym do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, w tym wymierzać im opłatę legalizacyjną (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., IV SA 1796/96, LEX nr 43781; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r., II OSK 1197/05, LEX nr 266427). Skoro skarżąca nabyła prawo własności przedmiotowej działki, to weszła jako właścicielka we wszelkie prawa i obowiązki o charakterze administracyjnym związane z tą własnością, wskutek czego musi także ponieść administracyjnoprawne konsekwencje ujawnionej samowoli budowlanej. Mamy tu do czynienia z odpowiedzialnością za zastany stan bezprawny, która jest całkowicie niezależna od świadomości nowego właściciela co do istnienia samowoli budowlanej na nabytej przez niego nieruchomości. Zaznaczyć w tym miejscu jednak należy, że wniesiona skarga dotyczyła decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, czyli starostę w następstwie złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wiatrołapu, w związku z czym wszelkie zarzuty skarżącej dotyczące niewłaściwych ustaleń co do sprawcy, czy zakresu samowoli, mogące być skutecznie kierowane do prowadzącego odrębne postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A., nie mieszczą się w granicach rozpatrywanej przez Sąd sprawy i brak jest podstaw do jakiegokolwiek odnoszenia się do nich. Działania skarżącej uruchomiły równolegle dwa odrębne postępowania należące do kompetencji różnych organów i niekorzystne dla niej zakończenie postępowania w niniejszej sprawie nie ma żadnego wpływu na tok postępowania legalizacyjnego, dla potrzeb którego skarżąca uzyskała decyzję Burmistrza C. o warunkach zabudowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.