II SA/Bd 607/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi L.P. na czynność Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty [...] z dnia [...]grudnia 2020r. polegającej na wpisaniu terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii C i C+E w dokumencie prawa jazdy nr [...] wydanym L.P. 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz L. P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. (data nadania w placówce operatora pocztowego) L.P. (dalej jako "Skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na czynność Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020r., polegającą na wpisaniu terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii C oraz C+E w dokumencie prawa jazdy numer [...]. Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił naruszenie: - art. 16 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej, skutkujące utratą przez Skarżącego praw nabytych, dotyczących bezterminowego uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C oraz C+E, - art. 18 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020r., poz. 1268 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.k.p.") w zw. z § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. poz. 231 z późn. zm. – dalej: "rozporządzenie") poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w dacie wejścia w życie ww. ustawy Skarżący posiadał uprawnienia do kierowania pojazdami w kategorii C oraz C+E, których data ważności nie została ograniczona żadnym orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym ani decyzją administracyjną – w związku z czym organ nie miał podstaw do wpisywania daty ważności uprawnień, - art. 75 i art. 82 u.k.p. poprzez uznanie, że wydane zaświadczenie lekarskie dotyczące uprawnień do kierowania pojazdami kategorii D ma jakikolwiek wpływ na terminowość wcześniej nabytych uprawnień w pozostałych kategoriach. Skarżący w oparciu o powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności – tj. wpisu daty ważności uprawnień kategorii C oraz C+E. Skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł ponadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że wraz z wnioskiem o wydanie prawa jazdy Skarżący w dniu 18 maja 2020r. przedstawił orzeczenie lekarskie nr [...] z [...] maja 2020r. oraz orzeczenie psychologiczne nr [...] z [...] maja 2020r. - stwierdzające brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami do których wymagane jest prawo jazdy kat. C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D i D+E ważne do [...] maja 2025r. Organ powołał się na przepis art. 13 ust. 1 pkt 2 u.k.p. i wyjaśnił, że prawo jazdy kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D i D+E wydaje się na okres 5 lat, nie dłużej niż na okres wynikający z orzeczenia lekarskiego oraz psychologicznego, o których mowa jest w art. 11 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Starosta wyjaśnił nadto, że po zweryfikowaniu przedstawionych do wniosku dokumentów nadano Skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii D. Jednocześnie uwzględniając przedłożone orzeczenie lekarskie i psychologiczne konieczne było określenie terminu ważności orzeczeń w zakresie prowadzenia pojazdów kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D i D+E na 5 maja 2025r. i wpisanie tej daty ważności do posiadanych już i nadanych uprawnień podczas zamawiania dokumentu prawa jazdy. Starosta podniósł też, że nie jest uprawniony do oceny zasadności użycia przez lekarza oraz psychologa kodów ograniczających czy wyznaczających termin ważności orzeczeń. Ma natomiast obowiązek uwzględnienia tych kodów przy wydawaniu prawa jazdy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała w pełni na uwzględnienie. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 30 czerwca 2021 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast według art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. W art. 145 1 pkt 1 p.p.s.a. ustawodawca określił przesłanki uwzględnienia skargi sądowoadministracyjnej wniesionej na decyzję administracyjną lub postanowienie. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na czynność Starosty z zakresu administracji publicznej polegającą na wprowadzeniu w dokumencie prawa jazdy wpisu określającego termin ważności nadanych uprzednio wydanymi decyzjami administracyjnymi uprawnień do kierowania pojazdami. Przyznanie Skarżącemu nowych uprawnień wiązało się z koniecznością wymiany dokumentu prawa jazdy i potwierdzenia w tym dokumencie posiadania już wcześniej przyznanych uprawnień do kierowania pojazdami. W ocenie Sądu czynność organu polegająca na wprowadzeniu ograniczenia czasowego w posługiwaniu się uprawnieniami kategorii C oraz C+E, wypełnia cechy czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego – art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ma ona bowiem charakter władczy, gdyż definiuje czas korzystania przez osobę fizyczną z uprawnień przewidzianych w przepisach prawa materialnego, tj. w przepisach u.k.p.; skierowana jest na zewnątrz aparatu administracyjnego i to wobec indywidulanie oznaczonego podmiotu – kierującego pojazdem. Dopuszczalność wniesienia skargi na tego rodzaju czynności organu administracji została wyraźnie przewidziana w przytoczonym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W odniesieniu do dotrzymania terminu przewidzianego na wniesienie skargi wymaga wskazania, że zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Jak wynika z nadesłanych akt sprawy, Skarżący o podjęciu przez organ zaskarżonej czynności powziął wiedzę w dniu 10 grudnia 2020r. (w dacie wydania prawa jazdy), natomiast skargę wniósł 28 kwietnia 2021 r., czyli z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Niemniej mając na uwadze przedmiot zaskarżenia, charakter zaskarżonej czynności oraz brak pouczenia Skarżącego o możliwości zaskarżenia czynności Starosty, Sąd działając na podstawie art. 52 § 2 p.p.s.a. uznał, że Skarżący uchybił terminowi bez własnej winy. Skarga podlega zatem merytorycznemu rozpoznaniu. Jak wynika z akt administracyjnych Skarżący złożył wniosek o wydanie prawa jazdy kategorii D. Po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. przyznano Skarżącemu uprawnienia tej kategorii. Przyznanie nowego uprawnienia wygenerowało po stronie Starosty obowiązek wymiany posiadanego przez Skarżącego dokumentu prawa jazdy. Na podstawie art. 18 ust. 2 u.k.p., taka wymiana dokumentu prawa jazdy dokonywana jest poprzez wydanie nowego dokumentu prawa jazdy. W zakresie, w jakim nie dotyczy to przyznania nowych uprawnień kategorii, tj. w niniejszej sprawie kategorii D,1, D1+E, D i D+E, dokonana w tym trybie wymiana prawa jazdy nie wpływa na zakres posiadanych uprawnień i obowiązków wnioskodawcy. Przed złożeniem wniosku w poprzednim dokumencie prawa jazdy Skarżącego uwidocznione było bowiem posiadanie przez niego uprawnień kategorii C nabytych w dniu [...] lipca 1998r. bezterminowo oraz kategorii C+E nabytych bezterminowo 18 lipca 2011r. Zatem nowy dokument, o którym w mowa w art. 18 ust. 2 u.k.p. w przypadku Skarżącego - w zakresie uprawnień kategorii C i C+E - winien jedynie powtórzyć zapisy zawarte w poprzednio posiadanym dokumencie prawa jazdy. Dokonana w omawianym tutaj trybie wymiana prawa jazdy, za wyjątkiem bezspornego potwierdzenia nabycia uprawnień nowej kategorii, nie wpływa bowiem w żaden sposób na zakres posiadanych (na podstawie wcześniej wydanych i ostatecznych decyzji administracyjnych) uprawnień oraz obowiązków Skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1135/19, wyrok WSA w Poznaniu z 22 marca 2018r. sygn. akt II SA/Po 1173/17 – dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA) podkreśla się, że pojęcie "prawo jazdy" jest używane w przepisach prawa w dwóch znaczeniach. W pierwszym znaczeniu, jest rozumiane jako uprawnienie do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju. Natomiast w drugim znaczeniu jest używane na określenie dokumentu urzędowego potwierdzającego, posiadanie przez daną osobę uprawnienia do prowadzenia pojazdów wskazanych w nim kategorii. W tym znaczeniu prawo jazdy stanowi urzędowy dowód posiadania przez oznaczoną w jego treści osobę fizyczną uprawnień do kierowania pojazdami. Z tego względu organ dokonując na podstawie art. 18 ust. 2 u.k.p. czynności materialno- technicznej wydania nowego prawa jazdy, może dokonać zmian wpisów w dokumencie jedynie w zakresie określonym treścią złożonego wniosku. W konsekwencji skutkiem takiej czynności organu nie może być, wykraczające poza wniosek, powstanie, odjęcie lub czasowe ograniczenie jakichkolwiek uprawnień osoby wnioskującej o wymianę dokumentu prawa jazdy. W ocenie Sądu, art. 18 u.k.p. nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że w ramach wymiany prawa jazdy w celu zmiany danych (dodanie nowych, uzyskanych uprawnień) właściwy organ uzyskał kompetencję do weryfikacji posiadanych już przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z procedurą określoną powyższym przepisem organ powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą. Zatem powyższa regulacja ma na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy tak, aby nie było jakichkolwiek wątpliwości co do tego, jakie konkretnie uprawnienia do kierowania pojazdami posiada określona osoba. Nowo wydany dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p., udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, powinien więc poza uzasadnioną zmianą (czyli wynikająca ze złożonego wniosku) jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim – pierwotnym z uwzględnieniem zakresu uprawnień wynikających z przyjętych przez ustawodawcę kategorii prawa jazdy, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 u.k.p. Nie można też uznać za prawidłowe stanowiska organu stwierdzającego, że ograniczenie terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii C i C+E wynika z orzeczenia lekarskiego oraz psychologicznego dołączonych przez Skarżącego w dniu [...] maja 2020 r. do wniosku o wydanie dokumentu prawa jazdy, w których to orzeczeniach Skarżącemu wyznaczono datę kolejnego badania na 5 maja 2025 r. dla wszystkich wskazanych kategorii. Po pierwsze wskazać należy, że podstawą prawną orzeczenia lekarskiego z [...] maja 2020 r. był art. 75 ust. 1 pkt 1 u.k.p., który stanowi, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub uprawnienia do kierowania tramwajem. Organ nieprawidłowo uznał zatem, że skoro z przedstawionego orzeczenia lekarskiego, które Skarżący zobowiązany był złożyć z uwagi na rozszerzenie uprawnień o kategorię D, wynikało, że termin następnych badań określony został na [...] maja 2025r., to mając na względzie art. 13 ust. 1 pkt 2 u,.k.p., jako datę ważności uprawnień również w zakresie kat. C i C+E należało wpisać datę z tego orzeczenia. Po drugie Skarżący nie był w zakresie posiadanych już uprawnień kat. C i C+E skierowany do przeprowadzenia badań lekarskich. Skarżący nie ubiegał się o dokonanie wpisu potwierdzającego już posiadane uprawnienia, czy też o przedłużenie ważności prawa jazdy kategorii C i C+E. Skutki dołączonych do wniosku orzeczeń (lekarskiego i psychologicznego) dotyczyć mogą więc jedynie nowego uprawnienia a nie posiadanych dotychczas kategorii prawa jazdy. Organ nie mógł z uwagi na orzeczenie lekarskie i psychologiczne, które dotyczyły badań w zakresie nabycia nowych uprawnień do kierowania innym rodzajem pojazdu zmieniać wcześniejszych decyzji w tym zakresie. Tylko w przypadku nowo nabytych uprawnień data kolejnego badania mogła ograniczyć okres ich ważności. Skarżący przecież złożył wniosek o wydanie dokumentu prawa jazdy w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień. Przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych, o którym mowa w art. 18 u.k.p., stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji posiadanych przez kierowcę uprawnień, w tym uprawnień nabytych bezterminowo. Ponadto podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy, co pozostaje w sprzeczności z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 zdanie 2 k.p.a. Ponadto, zgodzić się należy ze Skarżącym, że zaskarżona czynność narusza przepis § 29 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku osób, posiadających w dniu wejścia w życie ustawy uprawniania do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub orzeczeniem psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Z przepisu tego jasno wynika, że prawo jazdy w danej kategorii ważne jest bezterminowo w przypadku tych osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym. Ustawą, o jakiej mowa w rozporządzeniu, jest ustawa o kierujących pojazdami z dnia 5 stycznia 2011 r., która weszła w życie w dniu 19 stycznia 2013 r. Badając zatem na dzień 19 stycznia 2013 r. okresy ważności uprawnień w zakresie prawa jazdy co do poszczególnych kategorii należy stwierdzić, iż w tym czasie Skarżący miał wydanego prawa jazdy bezterminowo w zakresie kategorii C i C+E.` Zauważyć też warto, że § 29 rozporządzenia wyraźnie rozróżnia pojęcie "data ważności prawa jazdy" od pojęcia "data ważności uprawnienia". O ważności prawa jazdy mówi ust. 2 tego przepisu, według którego w przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa § 10 ust. 3 pkt 4 lit. a , nie może być dłuższa niż 15 lat. W tym drugim przypadku nie chodzi o oznaczenie daty ważności prawa jazdy w znaczeniu podania daty wskazującej okres ważności przysługujących stronie praw podmiotowych lecz wyłącznie o ważność samego dokumentu prawa jazdy – jako dokumentu urzędowego, który jedynie potwierdza posiadanie przez określoną osobę uprawnienia. Na blankiecie prawa jazdy ujawnieniu winny podlegać odrębnie – data ważności dokumentu prawa jazdy oraz data ważności samego uprawnienia do kierowania pojazdami. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 1 u.k.p. dokumenty prawa jazdy według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności, ale nie tracą przez to bezterminowego charakteru uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów dotyczących nabywania takich uprawnień. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy, osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami. Przepis art. 13 ust. 1 u.k.p nie reguluje zatem kwestii uprawnienia do kierowania pojazdami. Nie może być zatem - wbrew twierdzeniom organu - podstawą wpisu ograniczającego ważność posiadanych uprawnień. Powyższe twierdzenie potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K. 5/13, OTK - A 2013/9/137, wypowiedziane w związku z kontrolą konstytucyjności art. 124 ust. 6 u.k.p. Trybunał Konstytucyjny uwypuklając zmiany ustawodawcze polegające na wprowadzeniu przez u.k.p. terminów ważności prawa jazdy, stwierdził że art. 124 ust. 6 u.k.p. powoduje zmianę charakteru dokumentu prawa jazdy wydanego pod rządami poprzednich przepisów, który z upływem terminów wymiany utraci ważność, a jego wymiana na dokument prawa jazdy według nowego wzoru spowoduje, że utraci on bezterminowy charakter. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.k.p. wszystkie dokumenty prawa jazdy wydane według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności. Nie utracą jednak bezterminowego charakteru uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów. Przy ubieganiu się o wydanie nowego prawa jazdy osoby te nie będą bowiem musiały ponownie ubiegać się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, które to uprawnienia nabyły już pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. W konsekwencji powyższych ustaleń prawnych oraz faktycznych Sąd zobligowany był uznać, że objęta kontrolą czynność Starosty w postaci wpisu terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami C i C+E do dokumentu prawa jazdy, została podjęta w sposób bezskuteczny - z istotnym naruszeniem art. 18 w związku z art. 13 ust.1 pkt 1b u.k.p. oraz § 29 rozporządzenia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta zobligowany będzie mocą art. 153 p.p.s.a. uwzględnić wypowiedziane wyżej stanowisko Sądu i wydać Skarżącemu nowy dokument prawa jazdy potwierdzający posiadanie bezterminowego uprawnienia do kierowania pojazdami kat. C i C+E.