II SA/Bd 617/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody {...] na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 7 pkt 12 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt 1 sentencji wyroku; 3. zasądza od Gminy W. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Więcborku w dniu 13 grudnia 2012 r. podjęła uchwałę Nr XXV/231/2012 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej z usługami dla działki [...] położonej w obrębie wsi Sypniewo, gmina Więcbork. Wojewoda Kujawsko – Pomorski oceniając w trybie nadzoru zgodność powyższej uchwały z prawem, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn.zm.), zaskarżył powyższą uchwałę w części do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o stwierdzenie nieważności § 7 pkt 12 uchwały. Organ nadzoru zarzucił naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn.zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871). Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda stwierdził, iż Rada Miejska w Więcborku w § 7 pkt 12 zaskarżonej uchwały dopuściła "podział terenu na działki budowlane z zastrzeżeniem, że każda z wydzielonych działek budowlanych nie może być mniejsza niż 0,09 ha", co w istocie sprowadza się do określenia zasad podziałów nieruchomości, a dokładniej mówiąc do ograniczenia możliwości dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem. Organ nadzoru wywiódł, iż postępowanie planistyczne zmierzające do uchwalenia zaskarżonej uchwały zostało przeprowadzone na podstawie przepisów u.p.z.p. obowiązujących do dnia 20 października 2010 r., jednak w dniu 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), która dopuściła w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. określenie w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 cyt. ustawy, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwała Nr XXII/187/2008 o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej z usługami dla działki [...] położonej w obrębie wsi Sypniewo, gmina Więcbork została podjęta przez Radę Miejską w Więcborku w dniu 26 czerwca 2008 r., co zdaniem Wojewody oznacza, że Rada Miejska w Więcborku nie dysponuje uprawnieniem, w ramach posiadanego władztwa planistycznego, do określenia dodatkowych, szczegółowych zasad, na jakich miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości. Nadto wskazano, że postępowanie podziałowe zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej "u.g.n.", a zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Określenie wielkości działek jakie mogą podlegać podziałowi, bądź być efektem rozgraniczenia, w ocenie organu nadzoru nie mieści się w ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania, ponieważ sposób i tryb dokonywania podziałów nieruchomości określiła Rada Ministrów w drodze rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) w związku z czym Rada Miejska w Więcborku naruszyła art. 94 ust. 3 Konstytucji RP, jak również określając w miejscowym planie ograniczenia dopuszczające podziały (§ 7 pkt 12 uchwały), w istotny sposób naruszyła art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie gminy do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wkroczyła w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy. Organ nadzoru mając na względzie uchybienia przepisom prawa oraz ich charakter uznał, iż są na tyle istotne, że stanowią podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego § 7 pkt 12 skarżonej uchwały Nr XXV/231/2012 Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 13 grudnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Więcborku, reprezentowana przez Burmistrza Więcborka, wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż nie zachodzą określone w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanki powodujące nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub części, a sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt i pkt 10 ustawy o planowaniu przestrzennym nie jest zasadny. Organ wskazał, że przepis § 6 ust. 9 zaskarżonej uchwały stanowi, iż nie ustala się szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, ponieważ na terenach objętych planami nie występuje potrzeba określenia tych zasad, gdyż obecny kształt i wielkość działek nie wymaga przeprowadzenia postępowania w zakresie scalenia i podziału nieruchomości, uregulowanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Regulacje miejscowego planu nie zakazują łączenia działek, znoszenia współwłasności, jak również wydzielenia nowych działek gruntu. Przepis § 7 pkt 12 skarżonej uchwały dotyczący minimalnej powierzchni działki budowlanej, w ocenie strony przeciwnej ma na celu wyłącznie określenie maksymalnej granicy intensyfikacji zagospodarowania terenu, co jednoznacznie wynika z kompetencji planistycznej gminy, ponieważ zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wersji obowiązującej w okresie sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, a określenie minimalnej powierzchni działek budowlanych stanowi wskaźnik intensywności zabudowy, dlatego też kwestionowany § 7 pkt 12 uchwały znajduje podstawę prawną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 13 grudnia 2012 Nr XXV/231/2012 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej z usługami dla działki [...] położonej w obrębie wsi Sypniewo, gmina Więcbork. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn.zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", celem uchwały było ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. W trakcie prowadzenia postępowania zmierzającego do podjęcia uchwały o sporządzeniu planu miejscowego doszło do zmiany przepisów. Ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) obowiązującej od dnia 21 października 2010 r. zmieniono art. 15 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), wprowadzając nowe brzmienie art. 15 ust. 3 przez dodanie m.in. punktu 10 stanowiącego o możliwości określeniu w planie, w zależności od potrzeb minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Jak słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru zmiana ta nie mogła mieć wpływy na zapisy uchwały podjętej w rozpatrywanej sprawie, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu, a postępowania nie zakończono do dnia wejścia w życie ustawy zamieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Więcborku podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej z usługami dla działki [...] położonej w obrębie wsi Sypniewo, gmina Więcbork, w dniu 26 czerwca 2008 r. , a więc jeszcze przed wspomnianą nowelizacją przepisów. W tych okolicznościach, mając na uwadze konieczność zastosowania w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały wcześniejszego stanu prawnego stwierdzić należało, że zapis o ustaleniu minimalnej wielkości działek budowlanych powstałych w wyniku podziału, uznać należało za nieuprawniony, skoro wcześniejsze brzmienie art. 15 nie przewidywało takiej możliwości. Nałożenie na właścicieli nieruchomości objętych ustaleniami planu takiego ograniczenia, w istotnych sposób narusza prawo, bowiem Rada Miejska wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej. Nadto wskazać należy, na wewnętrzną sprzeczność ustaleń planu. Określenie minimalnej powierzchni działek powstałych w wyniku podziału nie mieści się w ustaleniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania, lecz stanowi jeden z elementów szczegółowych zasad podziału. Prowadzi to też do wniosku, że określenie w planie, na gruncie brzmienia poprzednich przepisów, minimalnej powierzchni działek po podziale, przeczy zawartemu w rozdziale 2 § 6 pkt 9 zapisowi, że w planie nie ustala się szczegółowych zasad i warunków podziału nieruchomości. Przede wszystkim jednak z ust. 2 art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że zgodność z ustaleniami planu nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie miejscowym warunków podziału, bowiem owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to jednocześnie, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określenia dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości (wyrok WSA we Wrocławiu II SA/Wr 744/12 z 10 stycznia 2013 r. Lex nr 1274699 i II SA/Wr 920/11 z 22.03.2012 r. Lex nr 1139040 oba zawierające identyczną tezę), II SA/Sz 932/11 z 1.12.2011 r. Lex nr 1133635, II SA/Gd 923/10 z 4.08.2011 r. Lex 864335). W wyroku NSA w sprawie II OSK 2335/10 z 20 stycznia 2011 r. sąd stwierdził, że rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w art. 15 u.p.z.p. Nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Określenie wielkości działek, jakie mogą podlegać podziałowi bądź być efektem rozgraniczenia nie mieści się w ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania. Nie przekonuje też stanowisko Burmistrza zawarte w odpowiedzi na skargę, że określenie minimalnej powierzchni działek budowlanych stanowi niezbędny element do ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy, skoro w uchwale takiego wskaźnika nie zawarto. Natomiast przyjęcie wskaźnika intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działek, nie stanowi czynnika zależnego od minimalnej wielkości działki. W tych okolicznościach Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) stwierdził nieważność § 7 pkt 12 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Więcborku. O niewykonalności uchwały w ww. części orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.