II SA/Bd 618/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 13 grudnia 2012 r. nr XXV/229/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 8 pkt 7 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt 1 sentencji wyroku. Rada Miejska w W. w dniu [...] grudnia 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej i usług "P." w W. Wojewoda K. – P. oceniając w trybie nadzoru zgodność powyższej uchwały z prawem, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z póżn. zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności § 8 pkt 7 tej uchwały, zarzucając naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871). Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda stwierdził, iż Rada Miejska w W. w § 8 pkt 7 zaskarżonej uchwały dopuściła "podział terenu na działki budowlane z zastrzeżeniem, że każda z wydzielonych działek budowlanych nie może być mniejsza niż 0,1 ha". W ocenie organu nadzoru wskazany zapis uchwały sprowadza się do określenia zasad podziałów nieruchomości, a dokładniej mówiąc do ograniczenia możliwości dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem. Rozwijając argumentację organ nadzoru wywiódł, iż postępowanie planistyczne zmierzające do uchwalenia zaskarżonej uchwały zostało przeprowadzone na podstawie przepisów u.p.z.p. obowiązujących do dnia 20 października 2010 r., jednak w dniu 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), która dopuściła w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. określenie w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 cyt. ustawy, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwała nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej i usług "P." w W. została podjęta przez Radę Miejską w W. w dniu [...] czerwca 2009 r., co zdaniem Wojewody oznacza, że Rada Miejska w W. nie dysponuje uprawnieniem, w ramach posiadanego władztwa planistycznego, do określenia dodatkowych, szczegółowych zasad, na jakich miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości. Wskazano ponadto, że postępowanie podziałowe zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej "u.g.n.", a zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Określenie wielkości działek jakie mogą podlegać podziałowi, bądź być efektem rozgraniczenia, w ocenie organu nadzoru nie mieści się w ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania, ponieważ sposób i tryb dokonywania podziałów nieruchomości określiła Rada Ministrów w drodze rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) w związku z czym Rada Miejska w W. naruszyła art. 94 ust. 3 Konstytucji RP, jak również określając w miejscowym planie ograniczenia dopuszczające podziały (§ 8 pkt 7 uchwały), w istotny sposób naruszyła art. 15 ust. 2 i 3 p.z.p., wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie gminy do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wkroczyła w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy. Organ nadzoru mając na względzie uchybienia przepisom prawa oraz ich charakter uznał, iż podniesione uchybienia są na tyle istotne, że stanowią podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego § 8 pkt 7 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej i usług "P." w W. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż nie zachodzą określone w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanki powodujące nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub części, a sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt i pkt 10 ustawy o planowaniu przestrzennym nie jest zasadny. Zdaniem strony przeciwnej przepis § 6 ust. 9 zaskarżonej uchwały stanowi, że nie ustala się szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, ponieważ na terenach objętych planami nie występuje potrzeba określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, gdyż obecny kształt i wielkość działek nie wymaga przeprowadzenia postępowania w zakresie scalenia i podziału nieruchomości, uregulowanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a regulacje miejscowego planu nie zakazują łączenia działek, znoszenia współwłasności, jak również wydzielenia nowych działek gruntu. Przepis § 8 pkt 7 cyt. uchwały o minimalnej powierzchni działki budowlanej, w ocenie strony przeciwnej ma na celu wyłącznie określenie maksymalnej granicy intensyfikacji zagospodarowania terenu, co jednoznacznie wynika z kompetencji planistycznej gminy, ponieważ zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wersji obowiązującej w okresie sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, a określenie minimalnej powierzchni działek budowlanych stanowi wskaźnik intensywności zabudowy, dlatego też kwestionowany § 8 pkt 7 uchwały znajduje podstawę prawną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W dniu [...] czerwca 2009 r. Rada Miejska w W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej i usług "P." w W. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), celem uchwały było ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. W trakcie prowadzenia postępowania zmierzającego do podjęcia uchwały o sporządzeniu planu miejscowego doszło do zmiany przepisów. Ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) obowiązującej od dnia 21 października 2010 r. zmieniono art. 15 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), wprowadzając nowe brzmienie art. 15 ust. 3 przez dodanie m.in. punktu 10 stanowiącego o możliwości określeniu w planie, w zależności od potrzeb minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Organ natomiast procedował opierając się na brzmieniu ustawy sprzed nowelizacji, gdyż stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej do m.p.z.p., w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu, a postępowania nie zakończono do dnia wejścia w życie ustawy zamieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. W wyniku przeprowadzonej procedury planistycznej zakończonej uchwaleniem dnia [...] grudnia 2012 r. planu, w § 8 pkt 7 zawarto zapis o minimalnej wielkości działek budowlanych powstałych w wyniku podziału tj. 0,1 ha (uchwała nr [...]). W tych okolicznościach należało ocenić dopuszczalność postanowienia o ustaleniu minimalnej wielkości działek budowlanych powstałych w wyniku podziału, skoro wcześniejsze brzmienie art. 15 nie przewidywało takiej możliwości. W ocenie Sądu, zaprezentowane w skardze w tym przedmiocie stanowisko Wojewody K. – P. zasługuje na uwzględnienie. Pomijając argumentację zawartą w skardze, którą Sąd w pełni akceptuje, należy wskazać, na wewnętrzną sprzeczność ustaleń planu. Określenie minimalnej powierzchni działek powstałych w wyniku podziału nie mieści się w ustaleniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania, lecz stanowi jeden z elementów szczegółowych zasad podziału. Prowadzi to też do wniosku, że określenie w planie, na gruncie brzmienia poprzednich przepisów, minimalnej powierzchni działek po podziale, przeczy zawartemu w rozdziale 2 § 6 pkt 9 zapisowi, że w planie nie ustala się szczegółowych zasad i warunków podziału nieruchomości. Przede wszystkim jednak z ust. 2 art. 93 u g n wynika, że zgodność z ustaleniami planu nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie miejscowym warunków podziału, bowiem owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to jednocześnie, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określenia dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości (wyrok WSA we Wrocławiu II SA/Wr 744/12 z 10 stycznia 2013 r. Lex nr 1274699 i II SA/Wr 920/11 z 22.03.2012 r. Lex nr 1139040 oba zawierające identyczną tezę), II SA/Sz 932/11 z 1.12.2011 r. Lex nr 1133635, II SA/Gd 923/10 z 4.08.2011 r. Lex 864335). W wyroku NSA w sprawie II OSK 2335/10 z 20 stycznia 2011 r. sąd stwierdził, że rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w art. 15 u.p.z.p. Nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Określenie wielkości działek, jakie mogą podlegać podziałowi bądź być efektem rozgraniczenia, nie mieści się w ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania. Nie przekonuje też stanowisko Burmistrza zawarte w odpowiedzi na skargę, że określenie minimalnej powierzchni działek budowlanych stanowi niezbędny element do ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy, skoro w uchwale takiego wskaźnika nie zawarto. Natomiast przyjęcie wskaźnika intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działek, nie stanowi czynnika zależnego od minimalnej wielkości działki. W tych okolicznościach Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 147 § 1 stwierdził nieważność § 8 pkt 7 uchwały.