II SA/Bd 620/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi spółki C. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzenia oddala skargę. Po przeprowadzeniu kontroli w spółce C. I. – S. O. sp. z o.o. – Oddział w T., Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. Oddział w T. wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], w której zawarł 3 nakazy, w tym m.in. nakaz określony w pkt. 2 wskazanego rozstrzygnięcia, którym to, na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 404 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o PIP"), art. 94 pkt 5, art. 85 § 1 i art. 86 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1502, dalej powoływanej jako "kp"), nakazał ww. spółce wypłacić pracownikowi T. M. wynagrodzenie za pracę za miesiąc grudzień 2014 r., w kwocie brutto [...] zł, wskazując jednocześnie, że nakaz ten podlega z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP natychmiastowemu wykonaniu. Od powyższej decyzji ww. spółka wniosła odwołanie, w którym wnosząc o jej uchylnie, zarzuciła organowi naruszenie art. 11 pkt 7 ustawy o PIP w związku z art. 21, 23 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o PIP oraz art. 31 ust. 2 pkt 7 tejże ustawy w związku z art. 107 § 1 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenia polegają, zdaniem strony, na wydaniu nakazu pomimo faktu, że odpowiedzialność za niewypłacenie wynagrodzeń w terminie ponosi była pracownica spółki K. G. Strona zarzuciła także organowi wydanie nakazu w sytuacji, w której mógł wydać wystąpienie. Umożliwia to art. 17 Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy nr 81 w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu, mającej - jako umowa międzynarodowa - prymat nad przepisami prawa krajowego. W uzasadnieniu odwołania strona stwierdziła, że doszło do nieterminowej wypłaty wynagrodzeń pracownikom wymienionym w nakazie: T. M. i B. T., z winy pracownicy K. G., która przywłaszczyła na szkodę spółki ok. [...] zł. Strona w piśmie z dnia 16 marca 2015 r. podniosła także fakt uregulowania należności wobec pracownika wymienionego w decyzji. Wniesione w sprawie przez spółkę odwołanie Okręgowy Inspektor Pracy w B. rozpatrzył oddzielnie w stosunku do każdego z 3 nakazów objętych zaskarżoną decyzją organu I instancji, i w efekcie w stosunku do nakazu zawartego w pkt 2 rozstrzygnięcia, wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżony nakaz. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że nie może podzielić stanowiska strony, co do możliwości zastosowania wystąpienia zamiast nakazu. Wbrew twierdzeniu strony wystąpienie nie jest środkiem prawnym wyczerpującym pojęcie "uprzedniego ostrzeżenia" w rozumieniu art. 17 konwencji MOP nr 81 w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu. Na gruncie prawa krajowego instytucją prawną odpowiadającą "uprzedniemu ostrzeżeniu", o jakim mowa w art. 17 konwencji, jest ustne pouczenie połączone z odebraniem od kontrolowanego podmiotu oświadczenia o terminie usunięcia stwierdzonych uchybień, uregulowane w art. 37a ustawy o PIP. W ocenie organu brak natomiast podstaw, by uznać wystąpienie za środek prawny zastępujący nakaz. Zgodnie z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP inspektor pracy jest uprawniony do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. W myśl zaś art. 11 pkt 8, w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w pkt 1-7 organy PIP są uprawnione do skierowania wystąpienia lub wydania polecenia w sprawie ich usunięcia, a także wyciągnięcia konsekwencji w stosunku do osób winnych. Pogląd zaprezentowany przez odwołującą się stronę prowadzi zresztą do sprzeczności. Przyjąwszy, bowiem prawo inspektora pracy do swobodnego wyboru między nakazem, a wystąpieniem nie można czynić mu zarzutu, że wyboru tego dokonał. Zdaniem organu w świetle powyższej regulacji podniesione przez stronę okoliczności takie, jak przywłaszczenie pieniędzy pracodawcy przez osobę trzecią i spowodowane tym kłopoty finansowe spółki - jakkolwiek mogą być brane pod uwagę w postępowaniu w sprawach o wykroczenia dla ustalenia stopnia zawinienia - nie mają znaczenia w postępowaniu administracyjnym. Stroną w postępowaniu administracyjnym jest spółka, nie zaś jej pracownik, niezależnie od zajmowanego stanowiska. Według organu fakt wypłacenia pracownikowi wynagrodzenia objętego decyzją także nie wpływa na ocenę jej prawidłowości. Jak wynika z przedłożonych przez stronę potwierdzeń przelewów bankowych, wypłaty dokonano po wydaniu nakazu. W dniu wydania decyzji odwoławczej zaskarżone rozstrzygnięcie organ uznał za wykonane w całości, nie jest to jednak okoliczność przemawiająca za jego uchyleniem albo umorzeniem postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję spółka wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, powtórzyła w całości zarzuty zawarte w odwołaniu oraz ich argumentację. Skarżąca spółka zwróciła uwagę, iż powołane okoliczności przestępnego postępowania byłej pracownicy spółki skutkujące powstaniem problemów finansowych nie zostały powołane w celu wykazania, że spółka została zwolniona z obowiązku regulowania świadczeń ze stosunku pracy, lecz w celu wyjaśnienia przyczyn zaistnienia tego rodzaju sytuacji oraz podkreślenia całkowitego braku zainteresowania inspektora pracy w ustaleniu tych okoliczności oraz skutku tych okoliczności dla spółki. Spółka podała, że świadczenia pracownicze zostały w całości uregulowane pomimo tego, że szkoda, jaką wyrządziła spółce K. G. o wysokości około [...] zł, nie została do chwili obecnej naprawiona i pomimo tego, że w sprawie zapadł w dniu 25 marca 2015 r. wyrok skazujący wydany przez Sąd Rejonowy w T. (sygn. akt VIII K 1186/14), w którym zawarty został obowiązek naprawienia szkody. W ocenie skarżącej okoliczności, które doprowadziły do nieterminowego uregulowania należności ze stosunku pracy względem T. M. i B. T. oraz fakt wywiązania się spółki z obowiązku zapłaty tych świadczeń świadczą o tym, iż postępowanie zainicjowane przez Państwową Inspekcję Pracy było bezprzedmiotowe, a zatem winno być umorzone. Zdaniem skarżącej spółki skutki, jakie wywarło wysoce naganne postępowanie byłej pracownicy stanowiły podstawę do zakwestionowania podstaw wydania nakazu. Spółka podkreśliła, że na moment wydania decyzji przez organ II instancji nie istniały nieuregulowane należności określone nakazem. Jej zdaniem na tej podstawie Okręgowy Inspektor Pracy winien był umorzyć postępowanie zarówno prowadzone przed organem II instancji jak i przed organem I instancji na podstawie art. 105 §1 kpa. Z ostrożności skarżąca spółka podtrzymała swoje stanowisko, iż w sprawie nie było podstaw do wydania nakazu. Wystarczyło jedynie wydanie wystąpienia. Wbrew twierdzeniom Okręgowego Inspektora Pracy wystąpienie mieści się w katalogu "uprzedniego ostrzeżenia" w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy nr 81 w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu. Do "uprzednich ostrzeżeń" nie można zaliczyć środków przewidzianych z art. 37a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), Sąd stwierdził, iż jest ona zgodna z prawem, w związku z czym skarga spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie organu Państwowej Inspekcji Pracy wydane w oparciu o przepis art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Biorąc pod uwagę przedmiot sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy o PIP Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Do zadań, więc jej należy także nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy dotyczących wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP). W przypadku, zatem naruszenia tych przepisów, jaki i innych przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy określonego zachowania lub też powstrzymania się od niedozwolonych praktyk, w tym również nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi (art. 11 pkt 7 ustawy o PIP). Przewidziany na gruncie wskazanego przepisu nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi wydawany jest przez właściwego inspektora pracy celem urzeczywistnienia obowiązku pracodawcy wynikającego z przepisów prawa pracy, w szczególności z art. 94 pkt 5 kp, zgodnie z którym pracodawca jest obowiązany terminowo i prawidłowo wypłacać wynagrodzenie. W sytuacji, więc ustalenia, w toku kontroli, naruszenia tegoż obowiązku, właściwy inspektor pracy w myśl art. 33 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP wydaje nakaz (decyzję) o którym mowa w art. 11 pkt 7. Zadaniem takiego aktu jest więc wymuszenie na pracodawcy wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartej z pracownikiem umowy w zakresie wypłaty wynagrodzenia i tych jej elementów, które związane są z wynagrodzeniem. Inspektor pracy wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika, w tym zakresie bowiem kompetencje ma sąd powszechny. Nakaz nie stanowi też podstawy dla pracownika do uruchomienia postępowania egzekucyjnego w ramach egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym. Istota natomiast nakazu wypłaty wynagrodzenia sprowadza się do skłonienia pracodawcy, aby ten wypełnił ciążący na nim obowiązek względem pracownika, wówczas gdy obowiązek ten jest wymagalny (wyrok NSA z 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1400/05, publ. lex nr 275465). Wynagrodzenie lub inne świadczenie objęte nakazem musi być należne, a zatem prawo do nich nie może budzić wątpliwości (np. świadczenie naliczono lecz nie wypłacono, prawo do niego wynika wprost z przepisów prawa). W sytuacji, zatem gdyby wynagrodzenie lub inne świadczenie wynikające z zawartej z pracownikiem umowy budziło kontrowersje, to jedynym organem kompetentnym do weryfikacji spornych roszczeń ze stosunku pracy byłby sąd powszechny, jako że jak wskazano wyżej inspektor pracy wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika. Wymaga także podkreślenia, iż nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi podlega z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP natychmiastowemu wykonaniu. Wskazany przepis w sposób jednoznaczny i bezwzględny przesądza o nadaniu takiemu nakazowi rygoru natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że ustawodawca nie pozostawia organom administracyjnym żadnego luzu decyzyjnego w tym przedmiocie. Organy nie mają możliwości różnicowania terminu wykonania nakazu, o którym mowa, nawet gdyby stwierdziły, że zaistniały po temu uzasadnione przesłanki. Ustawodawca nie przewidział, bowiem dla decyzji z przepisu art. 11 pkt 7 ustawy o PIP innego - niż natychmiastowy - terminu wykonania (wyrok z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 11/10, publ. lex nr 663848). W świetle poczynionych uwag nie budzi wątpliwości Sądu dopuszczalność wydania przedmiotowego nakazu wypłaty. Z akt sprawy wynika bowiem, iż w dniu przeprowadzenia kontroli u pracodawcy kwestią bezsporną była zarówno okoliczność istnienia zaległości pracodawcy wobec wymienionego w nakazie pracownika w wypłatach wynagrodzeń za pracę, jak i wysokości niewypłaconych mu wynagrodzeń. Okoliczności te zostały potwierdzone przez pracodawcę, który podpisał protokół z kontroli, zgłaszając przy tym zastrzeżenia odnośnie ustaleń zawartych w protokole. Obowiązek objęty nakazem był, zatem bezsporny i niewątpliwy, a świadczenia w nim wskazane w efekcie należne. Uzasadniona w związku z tym była kompetencja Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. – Oddział w T. do podjęcia działań, o których mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Spółka, bowiem nie wywiązała się z zawartej z pracownikiem umowy w zakresie terminowej i prawidłowej wypłaty wynagrodzeń, przez co uchybiła obowiązkowi wynikającemu z art. 94 pkt 5 kp i art. 85 kp. Naruszając zaś przytoczone przepisy, co zastało w sposób bezsporny ustalone w trakcie przeprowadzonej kontroli, wypełniła hipotezę art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, co obligowało organ zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu do wydania przedmiotowego nakazu wypłaty wynagrodzenia. Podsumowując stwierdzić należy, że skoro kwestią bezsporną w przedmiotowej sprawie była okoliczność, iż pracodawca pozostawał w zwłoce w wypłacie należnych pracownikowi wynagrodzeń, które miały charakter wymagalny i których wysokość nie została zakwestionowana przez stronę, to tym samym w świetle obowiązujących przepisów prawa istniały podstawy do wydania nakazu z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Kwestia zaś wyrządzenia spółce szkody materialnej przez pracownicę nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonych rozstrzygnięć, ponieważ pracownica spółki, nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym. Zatem jej działania nie miały wpływu na zobowiązania spółki wobec innych pracowników w zakresie wypłacenia im wynagrodzeń. Strona skarżąca zresztą na żadnym etapie postępowania obowiązku wypłaty nie kwestionowała i wywiązała się z niego. Na marginesie należy podnieść, że skarżącej spółce przysługuje stosowne roszczenie wobec pracownicy, która wyrządziła jej szkodę. Zresztą w uzasadnieniu skargi zawarto informację, że w tym zakresie został wydany w dniu 25 marca 2015 r. wyrok skazujący wydany przez Sąd Rejonowy w T. (sygn. akt VIII K 1186/14), w którym zawarty został obowiązek naprawienia szkody. Na uwzględnienie nie zasługuje również podniesiony przez skarżącą zarzut nie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Należy wskazać, że organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie NSA oraz w literaturze prawa zgodnie podkreśla się, że z uwagi na brak wskazania w tym przepisie podstaw umorzenia postępowania odwoławczego, należy przy jego wykładni posługiwać się art. 105 k.p.a., a więc regulacją ustalającą przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Przytoczony przepis określa odrębnie podstawy umorzenia postępowania z urzędu oraz na wniosek strony. Otóż w myśl art. 105 § 1 k.p.a. wówczas gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Natomiast według § 2 tego artykułu, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie może je umorzyć, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Jednocześnie podkreśla się, że w postępowaniu odwoławczym art. 105 § 2 k.p.a. (umorzenie postępowania na wniosek strony, której inicjatywa spowodowała jego wszczęcie) nie znajduje zastosowania. Ograniczenie zakresu stosowania w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 105 k.p.a. jedynie do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania uzasadniane jest tym, że w postępowaniu przed organem drugiej instancji strona dysponuje stosunkowo prostym sposobem do umorzenia postępowania w postaci cofnięcie odwołania. Nie ma zatem potrzeby przyznawania jej osobnego prawa do żądania umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. (por. A. Wróbel (w.:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000 r. s. 758 i 759). Z tej przyczyny o umorzeniu postępowania odwoławczego można mówić jedynie wówczas, gdy stało się ono bezprzedmiotowe w całości lub w części. O bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego zasadniczo świadczyć będą dwie okoliczności - cofnięcie odwołania lub ustalenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego. Jedynie te okoliczności będą uprawniały organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Należy, bowiem wyraźnie odróżnić umorzenie postępowania odwoławczego od umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania odwoławczego może zachodzić wyłącznie z określonych wyżej przyczyn, które jednocześnie nie świadczą o bezprzedmiotowości całego postępowania. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest w stanie zakończyć bez merytorycznego rozstrzygnięcia etap postępowania kontrolnego, nie rozstrzygając o braku przedmiotu sprawy administracyjnej. Dlatego też, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, to obowiązkiem organu rozpoznającego odwołanie jest uchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 sierpnia 2013 r. II SA/Rz 315/13, publ. lex nr 1359012). Bezzasadny w ocenie Sądu jest także zarzut skarżącej dotyczący wydania przez inspektora pracy w przedmiotowej sprawie decyzji, nie zaś wystąpienia, co podnosi zarówno w odwołaniu, jak i skardze wskazując, że inspektor pracy ma swobodny wybór między tymi środkami prawnymi. Nawiązując do powyższego należy stwierdzić, że inspektor pracy stwierdziwszy niewypłacenie pracownikowi świadczenia ze stosunku pracy, przy czym zarówno fakt niewypłacenia, jak i wysokość tego świadczenia są ustalone bezspornie - jest nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do wydania nakazu. Wynika to z art. 11 pkt 8 ustawy o PIP, uprawniającego organy PIP do skierowania wystąpienia lub wydania polecenia w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w pkt 1-7. Wskazuje na to treść art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP zgodnie z którym w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 i pkt 6-7 oraz art. 11 a. Na marginesie należy wskazać, że skarżąca żądając skierowania do niej wystąpienia w trybie art. 11 pkt 8 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o PIP zamiast nakazu w trybie art. 11 pkt 7 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP nie wyjaśniła jaki przyświecał jej cel. Samo powołanie się na art. 17 konwencji MOP nr 81 w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu jest niewystarczające i dlatego Sąd w pełni podziela stanowisko organów orzekających w sprawie. W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdzając, że decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem i, że wszystkie zarzuty skargi są bezzasadne, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.