II SA/Bd 625/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezydent M. T. odmówił przyznania A. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym J. W. G.. Podstawą tego rozstrzygnięcia było ustalenie, że wnioskodawczyni nie należy do kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 – dalej powoływanej jako "u.ś.r."). Organ orzekający ustalił, że wnioskodawczyni nie jest matką J. W.. G., nie przysposobiła go, lecz została wyznaczona jego opiekunem prawnym. W związku z tym, organ przyjął, że wnioskodawczyni nie jest zobowiązana do alimentacji w stosunku do niego w świetle art. 128 ustawy z 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej powoływany jako "k.r.i.o.") – a to wyklucza przyznanie przedmiotowego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji A. G. podniosła, że jest nie tylko prawnym, ale i faktycznym opiekunem J. G.. Uznała, że powodem odmowy przyznania jej prawa do wnioskowanych świadczeń jest fakt pełnoletności pasierba i zarzuciła organowi nieuprawnione różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów uprawnionych do świadczeń i zawężenie tych uprawnień jedynie do przypadku sprawowania faktycznej opieki nad niepełnoletnim dzieckiem. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję I instancji, podzielając jej ustalenia i wnioski. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że w świetle legalnej definicji "opiekuna faktycznego" (zawartej w art. 3 pkt 14 u.ś.r.) wnioskodawczyni nie mieści się w kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego albowiem nie przysposobiła J. G. i nie może wystąpić z takim żądaniem wobec osoby pełnoletniej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając błędną wykładnię i zastosowanie art. 17 ust. 1 u.ś.r. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi – podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p. p. s. a.). W tak zakreślonych granicach Sąd rozpoznający sprawę uznał zasadność wniesionej skargi. Podstawę materialnoprawną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym pasierbem stanowił przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zgodnie z jego treścią świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.i.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto, według art. 17 ust. 1a tej u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe przepisy jednoznacznie stanowią, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie określone w nim przesłanki. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest stwierdzenie, czy mając na uwadze treść powołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad pasierbem, a problem materialnoprawny występujący w tej sprawie, dotyczący przede wszystkim możliwości uznania, że na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów k.r.i.o. Na wstępie należy zauważyć, że kwestia związania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym, został przesądzony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13. Wskazano w niej bowiem, że świadczenie przysługuje tylko tym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.i.o. ciąży obowiązek alimentacyjny. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie jest kwestionowane że J. G. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, ustalonym przed 16 rokiem życia. Organy bezspornie ustaliły również, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia i aktualnie sprawuje faktyczną opiekę na niepełnosprawnym pasierbem (zamieszkuje z podopiecznym, zapewnia mu pełną i stałą opiekę). Zgodzić się należy z organami obu instancji, iż skarżąca nie może być zaliczona do osób o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r. W szczególności, mimo sprawowania faktycznej opieki, nie może być uznana za opiekuna faktycznego o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Zgodne bowiem z art. 3 pkt 14 u.ś.r. opiekunem faktycznym dziecka, w świetle ustawy, jest osoba faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Tymczasem jak wynika z samych oświadczeń skarżącej nie przysposobiła ona dotąd pasierba, a z uwagi na jego pełnoletność nie ma też podstaw do wystąpienia z takim wnioskiem. Rozważając możliwość zaliczenia skarżącej do kręgu osób wymienionych w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. organy obu instancji słusznie też odniosły się do przepisów k.r.i.o., jednakże w tym zakresie ograniczyły się wyłącznie do powołania się na brzmienie przepisu art. 128 k.r.i.o. W ocenie Sądu niezasadnie organy pominęły i w związku z tym nie uwzględniły treści znajdującego się w tym samym dziale III zatytułowanym "obowiązek alimentacyjny" – przepisu art. 144 § 1 k.r.i.o. Przepis ten daje podstawę do żądania świadczeń alimentacyjnych od powinowatych, a więc osób niezwiązanych węzłem pokrewieństwa. Jest to uregulowanie poszerzające krąg osób uprawnionych i zobowiązanych, ponieważ art. 128 k.r.i.o. obciąża obowiązkiem dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (M. Andrzejewski, H. Dolecki, A. Lutkiewicz - Rucińska, A. Olejniczak, T. Sokołowski, A. Sylwestrzak, A. Z., Komentarz do art. 144 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego; komentarz LEX 2010). Zdaniem Sądu należy też przyjąć, że odsyłając w art. 17 ust. 1 u.ś.r. do regulacji Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie obowiązku alimentacyjnego, ustawodawca nie dokonał rozróżnienia pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym z art. 128 k.r.i.o. oraz z art. 144 tej ustawy. Skoro bowiem do wzajemnych obowiązków pomiędzy pasierbem i ojczymem lub macochą na mocy odesłania z art. 144 § 3 k.r.i.o. stosuje się odpowiednio właściwe przepisy o obowiązku alimentacyjnym między krewnymi, to zakres tego odesłania obejmuje zarówno treść świadczeń alimentacyjnych oraz kolejność tego zobowiązania. W konsekwencji przyjęcia takiej wykładni omawianych przepisów stwierdzić należy, że obowiązek alimentacyjny macochy (ojczyma) winien być traktowany na równi z obowiązkiem rodziców dziecka. Za ustawowym i samodzielnym charakterem obowiązku określonego w art. 144 § 1 k.r.i.o. opowiada się wyraźnie doktryna (vide: Henryk Dolecki – "Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz" - wyd. Lex 2013, Jakub. M Łukasiewicz Instytucje prawa rodzinnego – "Źródła stosunku alimentacyjnego" - WK 2014). W tym zakresie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1982/11 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA), w którym uznał za nieprawidłowe stanowisko organu, zgodnie z którym skoro art. 144 § 1 k.r.o. stwarza jedynie możliwość żądania alimentów przez dziecko, to niespełniony jest wymóg z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi o przyznaniu świadczenia osobom, na których ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny przywołał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 ( publ. OTK-A 10/2006/151) stwierdził, że art. 27 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późń.zm.) w zakresie, w jakim przepis ten uniemożliwia nabycie prawa do zasiłku stałego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki na innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. We wskazanym wyroku Trybunał podniósł, że regulacja zawarta w poddanej kontroli normie prawnej musi być uznana za godzącą w konstytucyjną zasadę równości. Wybranie z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców (naturalnych, przysposabiających, zastępczych) i przyznanie im wyłącznie prawa do zasiłku stałego, narusza konstytucyjną zasadę równości a także zasadę sprawiedliwości społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż argumentacja zawarta w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, mimo uchylenia ustawy o pomocy społecznej z 29 listopada 1990 r., okazuje się przydatna dla interpretacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, a uwagi Trybunału zawarte w uzasadnieniu wyroku można także odnieść do zobowiązanych do alimentacji ojczyma lub macochy dziecka dorosłego, które nie może być przysposobione z uwagi na pełnoletniość. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa należących do określonej kategorii. Sąd w pełni aprobuje powyższe stanowisko. Z tych wszystkich przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji winien uwzględnić sformułowane powyżej poglądy prawne dotyczące możliwości ubiegania się przez skarżącą o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym pasierbem. Organ powinien jednak zbadać ponadto, czy zaistniały pozostałe ustawowe przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia – w szczególności określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r.