II SA/Bd 625/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Informacją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], Wójt Gminy Ł. przyznał M. P. (skarżącemu) świadczenie wychowawcze na dzieci: S. P. na okres od 1 lipca 2019 do 31 maja 2021 r., oraz na J. P. na okres 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], ww. organ uchylił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na dzieci skarżącego powyższą informacją. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wójt wskazał, że w dniu 22 grudnia 2020 r. wpłynęło do organu Postanowienie Sądu Okręgowego w T. informujące, iż miejscem pobytu małoletnich dzieci skarżącego, na czas prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie, będzie każdorazowo przy matce dzieci – E. P.. Przywoławszy treść art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 – dalej "u.p.p.w.d.") organ stwierdził, że wobec skarżącego i jego żony nie orzeczono o opiece naprzemiennej nad dziećmi, natomiast miejsce pobytu przy matce oznacza, że dzieci mają pobyt stały w miejscu zamieszkania matki, a pobyt dzieci w miejscu zamieszkania ojca należy traktować jako pobyt tymczasowy. W odwołaniu od powyższej decyzji M. P. wniósł o jej uchylenie i zarzucił naruszenie: - art. 155 k.p.a. poprzez uchylenie w całości informacji Wójta z dnia [...] października 2019 r., podczas gdy zmiana stanu faktycznego winna skutkować co najwyżej zmianą tej decyzji od dnia [...] stycznia 2021 r., - art. 107 § 1 ust. 5 k.p.a. poprzez niewskazanie w rozstrzygnięciu konkretnej daty, od której dokonuje się uchylenia decyzji, - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie kwestii ustalenia sprawowania opieki nad dziećmi skarżącego, - art. 22 u.p.p.w.d. poprzez uznanie, że miejsce pobytu dziecka determinuje fakt otrzymania świadczenia wychowawczego przez tego rodzica, u którego dziecko przebywa, w sytuacji gdy zgodnie z ww. przepisem świadczenie wypłaca się temu z rodziców, który sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. organ odwoławczy stwierdził, że świadczenie wychowawcze przysługuje temu z rodziców, który sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem. Wskazał, że przeprowadzony w toku postępowania wyjaśniającego wywiad środowiskowy potwierdza, że dzieci zamieszkują wraz z matką, która sprawuje nad nimi opiekę i łoży na ich utrzymanie. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu oparcia się organu na postanowieniu sądu powszechnego Kolegium stwierdziło, że istnienie prawomocnego orzeczenia sądowego w przedmiocie ustalenia miejsca pobytu dzieci przy matce przesądza ustalenie, do kogo należy uprawnienie do świadczenia wychowawczego na te dzieci. W skardze na powyższą decyzję M. P. wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji. Powtórzył zarzuty naruszenia prawa wskazane w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy Ł.. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie wskazano w rozstrzygnięciu od jakiej daty skarżący utracił prawo do świadczenia wychowawczego, oraz że organ winien wydać ewentualnie decyzję zmieniającą decyzję o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem w dacie jej wydania spełnione były przesłanki do przyznania skarżącemu spornego świadczenia. Wskazał, że sprawuje on faktyczną opiekę nad dziećmi w wymiarze większym niż wskazano to w orzeczeniu sądu powszechnego, organ winien zresztą w jego ocenie ustalić tę okoliczność w oparciu o wywiad środowiskowy oraz przesłuchanie strony. Zarzucił organom, że rozstrzygając sprawę skarżącego ograniczyły się w zasadzie do analizy treści postanowienia Sądu Okręgowego w T.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. W realiach rozpatrywanej sprawy skarżący został pozbawiony prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci S. i J. P., które przyznane zostało mu informacją (decyzją) z dnia [...] października 2019 r., nr [...].BK. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji współstanowił przepis art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że okres od kiedy świadczenie nie przysługuje nie może wynikać z uzasadnienia lecz z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Oczywistym jest w ocenie Sądu, że to w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji publicznej załatwiającego sprawę w tej formie. Sentencja decyzji winna zostać sformułowana nie tylko w zgodzie z przepisami prawa, ale także w sposób jasny, precyzyjny i czytelny dla jej adresata. Powinna być sformułowana w taki sposób, aby możliwe było także wykonanie wydanej decyzji. Rozstrzygnięcia decyzji nie można przy tym domniemywać czy też wyprowadzać z treści uzasadnienia, ponieważ powinno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Nie jest zatem zdaniem Sądu wystarczające wskazanie daty, od której dane świadczenie nie przysługuje wyłącznie w uzasadnieniu decyzji uchylającej prawo do tego świadczenia. Tymczasem organ I instancji, co zaakceptował organ odwoławczy, wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że uchylenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego skarżącemu następuje od dnia 1 stycznia 2021 r. Rozstrzygnięcie stanowi o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego w ogóle (przyznanego decyzją z [...] października 2019 r.), uzasadnienie wskazuje zaś na uchylenie go od konkretnej daty. W ocenie Sądu już ta powyższa okoliczność stanowi wadę uzasadniającą uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Błędna decyzja organu pierwszej instancji została bowiem uznana za w pełni prawidłową przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wskazać też w tym miejscu należy, że decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. ma charakter konstytutywny, czyli kształtuje sytuację prawną adresata i działa ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2390/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem decyzja uchylająca lub zamieniająca prawo do świadczenia wychowawczego kształtuje sytuację strony wyłącznie na przyszłość, to datą utraty prawa do świadczenia wychowawczego winna być data ustatecznienia się decyzji organu pierwszej instancji. Uchylenie decyzji z mocą wsteczną i związane z tym pozbawienie strony prawa do wypłaconego już świadczenia nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnego pobranego, podlegającego zwrotowi. W przypadku pobrania świadczenia, które stronie się nie należało zamiast procedury uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, organ zobowiązany jest na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu, wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Gl 394/21, dostępny jw.). Nawet zatem gdyby przyjąć, że uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego w dniu [...] października 2019 r. nastąpiło – jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji – od dnia 1 stycznia 2021 r., to również decyzja ta pozostawałaby wadliwa w zakresie, w jakim kształtuje sytuację adresata przed dniem wydania tej decyzji. Organ uznał bowiem możliwość pozbawienia skarżącego świadczenia wychowawczego na dzieci za okres wsteczny w stosunku do daty wydania decyzji uchylającej. O ile byłoby to możliwe jedynie w sytuacji uznania dotąd wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane, to organ I instancji nie wykazał, że zostały spełnione przesłanki pozwalające dane świadczenie zakwalifikować jako nienależnie pobrane w rozumieniu art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d., przede wszystkim, że świadczenie zostało wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. Przepisu tego nawet nie powołano w uzasadnieniach decyzji obu instancji, nie wyjaśniono też, dlaczego akurat od daty 1 stycznia 2021 r. skarżący ma utracić prawo do spornego świadczenia. Zauważyć też należy, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących powyższej problematyki. W konsekwencji stwierdzić należy, że istotnie naruszył on art. 107 § 3 k.p.a. stanowiący o wymogach uzasadnienia decyzji administracyjnej, jak i art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego decyzji do wszystkich zarzutów skargi nie pozwala na przyjęcie, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę ponownie w jej całokształcie, jednocześnie zaś stanowi przeszkodę dla sądowej weryfikacji prawidłowości stanowiska organu w przemilczanym przez niego zakresie. Odnosząc się do kwestii wiążącego charakteru – jak przyjęły organy obu instancji – orzeczenia sądu powszechnego w zakresie ustalenia miejsca pobytu dzieci przy matce, to stwierdzić należy, że w sprawach dotyczących świadczenia wychowawczego nie ma znaczenia rozstrzygnięcie sądu powszechnego w zakresie powierzenia wykonywania władzy rodzicielskiej, ani nawet ustalenia miejsca pobytu dziecka w miejscu zamieszkania danego rodzica. Jedną z podstawowych przesłanek przyznania świadczenia jest faktyczne wspólne zamieszkiwanie wnioskodawcy i dziecka, na które świadczenie jest wnioskowane. Powyższe wprost wynika z art. 4 ust. 2 ustawy, gdzie mowa o "wspólnym zamieszkaniu", a więc przebywaniu w miejscu zamieszkania, w którym dziecko fizycznie przebywa z osobą faktycznie sprawującą nad nim opiekę i faktycznie zaspakajającą jego potrzeby życiowe. Organy administracji publicznej, realizując zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, muszą zatem ustalić, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Miejsce faktycznego pobytu dziecka należy zaś odróżnić od miejsca jego zamieszkania w prawnym znaczeniu tego określenia. Art. 26 Kodeksu cywilnego mówi o prawnym miejscu zamieszkania, którym w stosunku do dziecka jest tzw. domicilium necessarium, tj. miejscem zamieszkania określonym ustawowo w zależności od miejsca zamieszkania innych osób bez względu na to, czy dziecko w rzeczywistości w danej miejscowości przebywa (E. Michniewicz-Broda, Komentarz do art. 26 Kodeksu cywilnego, Lex 2014). Istotą orzeczenia sądu powszechnego w zakresie ustalenia miejsca pobytu jest określenie prawnego miejsca zamieszkania dziecka. Nie jest tak, że rodzic, który faktycznie zamieszkuje z dzieckiem i ponosi koszty jego utrzymania traci prawo do świadczenia wychowawczego dlatego, że w orzeczeniu zabezpieczającym Sąd, będąc do tego prawnie zobowiązany, ustalił formalne miejsce pobytu dziecka u drugiego z rodziców, z którym faktycznie dziecko nie zamieszkuje. W konsekwencji nie może determinować oceny miejsca zamieszkania ukształtowana w tym aspekcie sytuacja dziecka określona w takim orzeczeniu, istotne pozostaje rzeczywiste (faktyczne) wspólne jego zamieszkiwanie z rodzicem lub opiekunem faktycznym bądź prawnym i pozostawanie na jego utrzymaniu (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1502/18, dostępny jw.). Wskazane orzeczenie sądu powszechnego (postanowienie z dnia 10 lipca 2020 r.) nie wywołuje zatem takiego wpływu na wynik sprawy prowadzonej w przedmiocie uprawnienia do świadczenia wychowawczego, jak przyjęły organy obu instancji. Zasadnicze pozostają za to ustalenia faktyczne oparte o przeprowadzone wywiady środowiskowe, ewentualnie o inne środki dowodowe, np. w postaci przesłuchania w charakterze świadków osób mogących wnieść istotne informacje w zakresie faktycznego miejsca zamieszkiwania dzieci, w tym przesłuchania samych J. i M. P.. W kontekście art. 22 u.p.p.w.d. ("w przypadku zbiegu prawa rodziców (...) do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców (...), który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem") organy winny ponad wszelką wątpliwość wyjaśnić, czy i w jakim wymiarze sprawowana jest opieka przez obojga rodziców nad dziećmi, i czy w konsekwencji zmieniły się okoliczności mające wpływ na uprawnienie skarżącego do świadczenia wychowawczego uprawniające do zastosowania wobec niego instytucji z art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. Rozstrzygnięcia powzięte w kontrolowanej sprawie (ich uzasadnienia) nie wskazują zaś jednoznacznie i dostatecznie, by zaszły warunki uprawniające do uchylenia lub zmiany decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego w jakimkolwiek zakresie. Mając to na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., ze względu na naruszenie przez Kolegium przepisów postępowania w postaci art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., jak i nieprawidłowe zastosowanie przez organy obu instancji art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. związane z uchyleniem prawa do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną za okres już skonsumowany. Rozstrzygając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.