II SA/Bd 627/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak(spr.) Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 28 listopada 2012 r. nr XXXV/718/12 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości opłat za parkowanie i sposobu pobierania opłat 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 3 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w Bydgoszczy, stanowiącego załącznika Nr 5 do zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku nie podlega wykonaniu. W dniu 28 listopada 2012 r. Rady Miasta Bydgoszczy podjęła uchwalę nr XXXV/718/12 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości opłat za parkowanie i sposobu pobierania tych opłat (Dz.Urz. Woj. Kujaw. z 2012r., poz. 3454). W § 3 ust 3 załącznika nr 5 do tej uchwały, określono że opłata za parkowanie pojazdów samochodowych obowiązuje w każdym miejscu strefy płatnego parkowania bez względu na zgodność parkowania z przepisami o ruchu drogowym. Kwestionując przytoczony przepis, Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia [...] wniósł na niego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się stwierdzenia jego nieważności. Zaskarżonemu przepisowi zarzucił naruszenie art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zdaniem skarżącego, przepis § 3 ust. 3 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w Bydgoszczy, zobowiązujący do wnoszenia opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania w sytuacji zaparkowania samochodu w każdym miejscu tej strefy, nie ma umocowania w upoważnieniu ustawowym i jako taki został wydany bez podstawy prawnej, a ponadto ustala w sposób niedopuszczalny, bowiem inny niż w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych przesłanki, których zaistnienie kreuje obowiązek wniesienia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Wśród przesłanek ustawowych nie wymienia się bowiem okoliczności zaparkowania samochodu w każdym miejscu strefy piątego parkowania, lecz okoliczność zaparkowania samochodu w wyznaczonym miejscu strefy piątego parkowania. W odpowiedzi na skargę organ uchwałodawczy wniósł o jej oddalenie, wywodząc oparte na przepisach art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, uprawnienie organu do określenia obowiązku ponoszenia opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w każdym miejscu strefy płatnego parkowania. Zdaniem organu zakwestionowany przepis oznacza, że każde miejsce strefy płatnego parkowania stanowi miejsce wyznaczone, a zatem przepis ten odpowiada treści art. 13b ust. 1 ww. ustawy. Pismem z dnia [...] pełnomocnik organu przesłał do Sądu kopię uchwały nr XLIII/933/13 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie skargi Rzecznika Praw Obywatelskich do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę uchwalę nr XXXV/718/12 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości opłat za parkowanie i sposobu pobierania tych opłat, wskazując na nieaktualność stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę. W przekazanej uchwale stanowi się o uwzględnieniu przedmiotowej skargi (§ 1) oraz o konieczności zmiany zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik organu uchwałodawczego poinformował, że w dniu 25 września 2013r. Rada Miasta Bydgoszczy podjęła uchwałę nr XLVI/969/13 w sprawie strefy płatnego parkowania oraz wysokości opłat za parkowanie i sposobu pobierania tych opłat, którą opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 7 października 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, a stwierdzone naruszenie prawa zaskarżonym przepisem § 3 ust 3 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w Bydgoszczy, stanowiącego załącznik nr 5 do uchwały nr XXXV/718/12 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości opłat za parkowanie i sposobu pobierania tych opłat, ma wymiar istotny i tym samy kwalifikuje się do stwierdzenia jego nieważności. Odnosząc się w pierwszej kolejności do okoliczności podjęcia przez Radę Miasta Bydgoszczy nowej uchwały z dnia 25 września 2013r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania należy wskazać, że w chwili orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała z dnia 28 listopada 2012r. stanowiła jeszcze obowiązujący akt prawny, gdyż wejście w życie nowej uchwały nastąpiło dopiero po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego ( t.j. w dniu 21 października 2013r.). Wyjaśnić również należy, że uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie owego uchylenia. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. W tym kontekście istotne są bowiem skutki, jakie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Innymi słowy - stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania, co - jak wynika z powyższej uwagi odnośnie rozróżnienia obowiązywania i stosowania prawa - niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego osób, do których uchwała została skierowana. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ.LEX nr 327767). Wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a zatem wydanie wyroku stwierdzającego jej nieważność otwiera również drogę do realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że jej zarzuty są zasadne. Nie budzi wątpliwości, ze zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, mocą którego została wyznaczona w mieście Bydgoszczy strefa płatnego parkowania oraz określona wysokość opłat za parkowanie w jej obrębie i sposób pobierania tych opłat. Uchwała ta wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13b ust 3 i 4 i art. 13 f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). We wskazanych przepisach ustawy o drogach publicznych zawarte zostało upoważnienie dla organu uchwałodawczego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. W przepisie art. 13b ust. 3 tej ustawy stanowi się bowiem, że rada gminy (rady miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Przepis art. 13b ust. 4 ww. ustawy uszczegóławia regulację zawartą w ust. 3, wskazując, że rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. W art. 13f ust. 2 ww. ustawy zawarte zostało zaś upoważnienia dla rady gminy (rady miasta) do określenia wysokość opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, oraz sposobu jej pobierania. Zaskarżona przez Rzecznika Praw Obywatelskich uchwała Rady Miasta Bydgoszczy nr XXXV/718/12 z dnia 28 listopada 2012 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zakresie ustalenia strefy płatnego parkowania. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przytoczonymi powyższej przepisami art. 13b ust. 4 pkt 1-3 i art. 13f ust. 2 ww. ustawy. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada Miasta Bydgoszczy uchwalając przedmiotową uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu strefy płatnego parkowania w Bydgoszczy) nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone we ww. art. 13b ust. 3 w zw. z art. 13 b ust. 4 pkt 1-3 i art. 13f ust. 2 ww. ustawy. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien on być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym więc źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnym wyższego rzędu. Z uwagi na okoliczność, że ustawa stanowi podstawową formę legislacji i że to ona zawiera upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego i określa ich materię, uwaga ta odnosi się w szczególności do aktów normatywnych w postaci ustaw. W konsekwencji więc należy stwierdzić, że wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z art. 94 Konstytucji RP, z ustawową normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP, z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc i - odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy - od katalogu spraw wymienionych w art. 13b ust. 4 pkt 1-3 i art. 13f ust. 2 ww. ustawy, a przekazanych do unormowania radzie gminy (miasta) w akcie prawa miejscowego. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętymi aktem prawa miejscowego (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej oraz zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie wykonywać ustawę, a więc ją uzupełniać. Nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy, czy też ją modyfikować. Traci bowiem wtedy swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza upoważnienie ustawowe (wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt IIISA/Kr1/09, publ. Lex nr 686754). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie w przypadku zapisu § 3 ust 3 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w Bydgoszczy mamy właśnie do czynienia z taką niedopuszczalną sytuacją przekroczenia granic upoważnienia ustawowego. Przepis ten stanowi bowiem, iż opłata za parkowanie pojazdów samochodowych obowiązuje w każdym miejscu strefy płatnego parkowania bez względu na zgodność parkowania z przepisami o ruchu drogowym. Wyjaśnić należy, iż w myśl art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę tę, zgodnie z przepisem art. 13b ust. 1 ww. ustawy, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Z powyższego wynika, że ustawa wyraźnie stanowi, iż opłata za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania, do której ponoszenia obowiązany jest korzystający z dróg publicznych, może odnosić się jedynie do wyznaczonego miejsca w strefie płatnego parkowania, w którym parkowany jest samochód. Opata o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, sprecyzowana bowiem została w art. 13b ust. 1 ww. ustawy stanowiącym jednoznacznie, że jest to opłata za parkowanie pojazdu samochodowego w wyznaczonym miejscu strefy płatnego parkowania, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Tylko zatem za taką formę korzystania ze strefy płatnego parkowania może być pobierana opłata. Z poczynioną konstatacją koresponduje treść upoważnienia zawartego w art.13b ust. 3, ust 4 pkt 1-3 i art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych, które przyznaje organowi uchwałodawczemu jedynie kompetencje do wyznaczenia strefy płatnego parkowania (art.13b ust. 3) oraz ustalenia wysokości obowiązujących w niej stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy (art.13b ust. ust 4 pkt 1), a więc- jak wykazano wyżej - opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w wyznaczonym miejscu strefy płatnego parkowania, a ponadto do określenia sposobu pobierania tej opłaty (art.13b ust. ust 4 pkt 3) i wysokość opłaty dodatkowej za jej nieuiszczenie (art. 13f ust. 2 ) oraz do wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowych stawek opłat dla niektórych użytkowników drogi (art.13b ust. ust 4 pkt 2). Organ uchwałodawczy, w ramach uprawnień wyraźnie określonych w przytoczonym upoważnieniu, nie ma zatem kompetencji do określenia, jak to uczynił w § 3 ust. 3 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w Bydgoszczy, nowych czy innych przesłanek powstania obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, w stosunku do tych które wyraźnie, jednoznacznie i kompletnie wymienił ustawodawca w art. 13b ust. 1 i art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Nie ma on też uprawnienia do zmiany ustawowych istotnych cech opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania, a na które to składa się: parkowanie pojazdu samochodowego w wyznaczonym miejscu strefy płatnego parkowania, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 23 września 2010 r., o sygn. akt III SA/Wr 428/10 (dostępnym na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), iż zapis uchwały określający, że w każdym miejscu strefy płatnego parkowania obowiązuje opłata, stanowi przekroczenia uprawnień rady, albowiem art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych wprost stanowi, że opłatę, o której mowa w art. 13 ust.1 pkt 1 tej ustawy pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Ten ostatni przepis pozostaje z kolei w ścisłej zależności z ustępem 6 art. 13b, z mocy którego organy właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi wyznacza w strefie płatnego parkowania miejsca przeznaczone na parkowanie (pkt 1). Tym samym, z racji brzmienia ust.1 i ust.6 art. 13b nie można przyjąć, by opłaty za parkowanie mogły być pobierane w każdym miejscu strefy. Wobec powyższego, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, należało uznać wniesioną w sprawie skargę za zasadną i w konsekwencji stwierdzić, że zakwestionowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepis załącznika nr 5 do uchwały - § 3 ust 3 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w Bydgoszczy, został podjęty z istotnym naruszeniem prawa tj. w szczególności przepisu art. 94 Konstytucji RP i przepisów upoważniających określonych w art.13b ust. 3, ust 4 pkt 1-3 i art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. art. 13b ust. 1 i art. 13 ust. 1 tej ustawy. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o jego nieważności. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku znajduje wsparcie w przepisie art. 152 wskazanej ustawy.