II SA/Bd 627/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi O. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenie postępowania dotyczącego wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2024r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...] [...] S.A. – utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta T. z [...] marca 2024r. zawieszające postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz ze zwiększeniem wysokości konstrukcji wsporczej na dachu budynku usytuowanego na części działki nr [...], obręb [...] w T. – do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z [...] stycznia 2024r. O. [...] S.A. zwróciła się do Prezydenta M. T. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanego wyżej zamierzenia. Organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, o czym zawiadomił strony poprzez obwieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na Tablicy Ogłoszeń Urzędu Miasta. Następnie postanowieniem z [...] marca 2024r. [...] Prezydent T., działając na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 977 ze zm. – dalej powoływanej jako: "u.p.z.p.") zawiesił wszczęte w sprawie postępowanie na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Organ I instancji podkreślił, że teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze, dla którego (na podstawie uchwały nr [...] Rady M. T. z dnia [...] czerwca 2012r.) sporządzany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Starego M. wraz z otoczeniem w T.. Planowana inwestycja położona jest w projektowym obszarze oznaczonym symbolem 76.06-(Z.41)U/MW22, o przeznaczeniu: teren zabudowy usługowej z uzupełniającą funkcją mieszkaniową wielorodzinną. Organ I instancji wskazał ponadto, że dla ww. terenu ustalono m.in. nakazy ochrony powierzchni dachów oraz zakaz wprowadzania nowych dominant architektonicznych, kubaturowych, technicznych – np. masztów. Zakaz ten, na co dodatkowo zwrócił uwagę organ I instancji, realizuje założenia uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z [...] września 2023r. podjętej w sprawie audytu krajobrazowego, w którym obszar Starego Miasta Dodatkowo został opisany jako obszar UNESCO "Średniowieczny zespół miejski T.". Organ dalej wyjaśnił, że planowana inwestycja (dotycząca przebudowy istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej) polegać ma na zwiększeniu wysokości konstrukcji wsporczej z 7,2 m do 12,5-13 m. Parametry projektowanej konstrukcji nie powtórzą zatem parametrów istniejącej konstrukcji (stanowić będą nową dominantę architektoniczną), a tym samym w przypadku uchwalenia planu ustalenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego pozostawać będą w sprzeczności z ustaleniami planu, co skutkować musiałoby stwierdzeniem wygaśnięcia tej decyzji w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Spółka, z zachowaniem ustawowego terminu, złożyła zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z [...] maja 2024r. Kolegium utrzymało w mocy orzeczenie Prezydenta T.. SKO wskazało, że wbrew zarzutom zażalenia, organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, albowiem w sprawie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania – co wynika z analizy ustaleń projektowanego planu zagospodarowania przestrzennego (zakaz wprowadzania nowych dominant technicznych i architektonicznych). Kolegium dodatkowo podkreśliło, że prace planistyczne są zaawansowane. Projekt planu został bowiem sporządzony oraz uzgodniony, a obecnie wprowadzane są korekty wynikające z uwag zgłoszonych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonemu postanowieniu Kolegium zarzucono naruszenie: - art. 6, 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak szczegółowej analizy zapisów dokumentów stanowiących podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia i nieuzasadnione przyjęcie, że prace planistyczne są zaawansowane i że możliwe jest ich zakończenie w okresie zawieszenia postępowania, - art 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. polegające na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów zażalenia, - art. 58 ust. 1 u.p.z.p. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy nie istnieją faktyczne możliwości zakończenia procedury planistycznej w terminie zawieszenia postępowania, - art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 604, dalej powoływanej jako: "u.w.t.") poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym projektem planu miejscowego. Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zwrot od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyrażono przekonanie, że uchwalenie miejscowego planu nie nastąpi w ciągu 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku (22 stycznia 2024r.). Skarżąca wskazała tu na wyjaśnienia Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, która informowała o planowanym terminie przedstawienia projektu Radzie Miasta celem uchwalenia planu miejscowego. Termin ten przypadać ma na pierwszą połowę 2025r. Skarżąca wskazało ponadto na brzmienie art. 46 ust. 1 u.w.t., zgodnie z którym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Skarżąca podkreśliła, że normy zawarte w planie powinny być interpretowane w sposób eliminujący zakazy (ograniczenia) w lokalizacji inwestycji celu publicznego, które dotyczą łączności publicznej, a definicje zawarte w projekcie planu nie są jasne, posługują się pojęciami, które nie wyznaczają dostatecznie precyzyjnie cech dominant. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2024 poz.1267, t.j.). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej w skrócie "p.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Działając w tak wyznaczonych ramach, Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowane przez Skarżącą postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta T. o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 58 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p., zgodnie z którym, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie przepis ten w zdaniu drugim stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany. Przywołany przepis art. 58 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza dodatkową przesłankę zawieszenia postępowania, nieznaną przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to niewątpliwie fakultatywna podstawa zawieszenia postępowania i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Zawieszenie postępowania ma umożliwić gminie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ukształtowanie w ten sposób polityki przestrzennej. Fakultatywność zawieszenia postępowania w żadnym razie nie oznacza dowolności jego zawieszenia. Postanowienie o zawieszeniu podejmowane w ramach uznania administracyjnego musi zawierać szczegółowe uzasadnienie. Skorzystanie przez organ wykonawczy gminy z instytucji zawieszenia postępowania jest więc możliwe wówczas, gdy istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy ustaleniami nowo uchwalonego planu, a decyzją o warunkach zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego), która to sprzeczność skutkowałaby ewentualną koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 65 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. Każdorazowo więc przed podjęciem ewentualnej decyzji o skorzystaniu z tej instytucji na prowadzącym postępowanie organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zaawansowania procedury planistycznej pod kątem orientacyjnego terminu jej zakończenia i wstępnej oceny materiałów planistycznych co do zgodności lub ewentualnej kolizji z żądaniem przyszłego inwestora, który złożył wniosek o warunki zabudowy (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2021). W orzecznictwie dotyczącym art. 58 ust. 1 u.p.z.p. (i zbliżonej do niego regulacji art. 62 ust. 1 u.p.z.p.) trafnie przyjmuje się, że kompetencję do zawieszenia postępowania należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak też ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu (por. wyroki NSA: z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1713/21, LEX nr 3508611, z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2685/15, LEX nr 2342053). W każdym jednak przypadku przed podjęciem decyzji o zawieszeniu postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, na organie orzekającym spoczywa obowiązek po pierwsze, analizy zaawansowania procedury planistycznej pod kątem orientacyjnego czasu jej zakończenia, a po drugie weryfikacji dokumentacji planistycznej w celu stwierdzenia, czy żądanie wnioskującego o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie pozostaje w kolizji z rozwiązaniami planistycznymi przewidywanymi w projekcie planu dla terenu objętego wnioskiem (vide: WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 892/20, LEX nr 3185071). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, organy obu instancji dokonały takiej właśnie rzeczowej analizy stanu zaawansowania procedury planistycznej rozpoczętej uchwałą Rady Miasta T. nr [...] z [...] czerwca 2012r. i nie bez racji przyjęły, że projektowane przez skarżącą Spółkę zamierzenie może pozostawać w kolizji z przewidywanymi rozwiązaniami procedowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego teren działki o nr [...], obręb [...] w T. przy ul. [...]/[...] (obszar Starego Miasta). Po pierwsze, z ustaleń organów w sposób jednoznaczny wynika, że nieruchomość objęta planowaną przez Skarżącą inwestycją znajduje się na terenie oznaczonym w projekcie planu miejscowego symbolem 76.06.-(Z.41)U/MW22, dla którego ustalono zakaz wprowadzania nowych dominant technicznych, kubaturowych i architektonicznych. Tymczasem, jak wyjaśniły organy obu instancji, z projektu załączonego do wniosku Spółki o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że wysokość konstrukcji wsporczej dla anten ma ulec zwiększeniu z 7,2 m do 12,5- 13 m - co oznacza, że jej realizacja może mieć negatywny wpływ na wygląd architektoniczny zabytków Starego Miasta oraz zakłócać odbiór całego założenia urbanistycznego stanowiącego średniowieczny zespół miejski, wpisany na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. Zachowanie zaś dotychczasowych parametrów wysokościowych istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej nie stanowiłoby nowej dominanty technicznej. W konsekwencji organy przyjęły, że przebudowa przedmiotowej stacji bazowej z dużym prawdopodobieństwem kolidować będzie z planowanymi w projekcie planu miejscowego założeniami urbanistycznymi. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia organów, Sąd nie podzielił twierdzeń Skarżącej, że wydane przez organy postanowienia uznające potrzebę zawieszenia postępowania z wniosku Spółki były dowolne i nie mieściły się w ramach uznania administracyjnego. Bez wątpienia argumentacja organów znajduje potwierdzenie w procedowanych postanowieniach planu miejscowego, a w sprawie istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z ustaleniami planu. Zarazem organy wyjaśniły stan przebiegu procedury uchwalania planu, wskazując, że prace są na zaawansowanym etapie i znajdują się w fazie wprowadzania korekt po zakończeniu etapu uzgodnieniowego. Zdaniem Sądu w dacie podejmowania decyzji w przedmiocie zawieszenia postępowania uprawnione było przekonanie organów, że z uwagi na stan zaawansowania procedury planistycznej istnieje realna szansa, że miejscowy plan zostanie uchwalony przed 22 stycznia 2025r. Skarżący podkreśla, że projekt ma być przekazany do uchwalenia w pierwszej połowie 2025r. - co wynika z przewidywań Miejskiej Pracowni Urbanistycznej. Okoliczność ta nie wyklucza jednak możliwości uchwalenia planu przed upływem 12 miesięcy od daty złożenia wniosku (okres ten upływa bowiem w pierwszej połowie 2025r.). Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że opisane przez organy założenia przebiegu procedury uchwalania planu są nierealistyczne. Ustosunkowując się natomiast do argumentacji skargi wskazującej na treść art. 46 ust. 1 u.w.t., Sąd czuje się w obowiązku wyjaśnić, że brzmienie tego przepisu należy interpretować łącznie z dyspozycją ust. 2 tego artykułu. Przepis art. 46 ust. 1 ww. ustawy faktycznie stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Niemniej, jednocześnie w ust. 2 ustawodawca wskazał, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Na gruncie wykładni powołanych wyżej norm prawnych dominujący jest pogląd, który tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, że o ile – w świetle ww. przepisów – plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to jednak nie oznacza to, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 544/19, LEX nr 3360954). Jak podkreślił NSA w wyroku z 22 czerwca 2021 r. (sygn. akt II OSK 2717/18, LEX nr 3210338), treść zacytowanego art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych co do zasady nie pozbawia gminy prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej w tym telefonii komórkowej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten określa tak zwane władztwo planistyczne gminy, czyli jej kompetencje do samodzielnego ustalania przeznaczenia terenów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego zgodnie z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Wbrew zarzutom skargi, przepis art. 46 ust. 1 cytowanej ustawy nie pozbawia zatem rady gminy do ustalenia takiego przeznaczenia danego terenu, na którym nie będzie dopuszczalna możliwość realizacji inwestycji z zakresu realizacji określonych urządzeń sieci telekomunikacyjnych, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej. W szczególności zastrzeżenie to odnosić trzeba do zamierzeń o parametrach, które mogą stać w sprzeczności z zamiarami gminy zapewnienia na danym obszarze przyjętych zasad kształtowania ładu przestrzennego, wyznaczanego słusznym, interesem jej mieszkańców, które bezspornie mieści się w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, tutejszy Sąd doszedł do przekonania, że z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w badanym przypadku, co rzetelnie uzasadniły organy orzekające wydając zaskarżone postanowienia, nie wykraczając przy tym poza zakres uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, albowiem wniesiona skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.