II SA/Bd 629/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...].03.2022 r. nr: [...]. U z a s a d n i e n i e: Starosta Lipnowski decyzją z dnia 10 marca 2022r., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy [Dz. U. z 2021r. poz. 1100 t.j.), zwanej dalej: "ustawą o promocji zatrudnienia", orzekł o: - uznaniu adresata decyzji, tj. S. S., zwanego dalej: "skarżącym" lub "stroną", z dniem 24.02.2022r. za osobę bezrobotną, - odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji oparł o następujące ustalenia i rozważania: Skarżący zgłosił się do rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w Lipnie w dniu 24.02.2022r. przedstawiając m. in. zaświadczenie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lipnie, zwanego dalej: "GOPS" potwierdzające pobieranie w okresie od 01.11.2018r. do 31.01.2022r. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Jak wynika z decyzji Wójta Gminy Lipno z dnia 01.02.2022r., w dniu 01.02.2022r. skarżący złożył w GOPS pisemne oświadczenie o rezygnacji z pobierania ww. świadczenia. W związku z powyższym ww. decyzją Wójt Gminy Lipno uchylił decyzję ostateczną nr GOPS.SR.5247.44.2021, z dnia 20.10.2021., przyznającą skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy na matkę C. S., który skarżący utracił na własny wniosek z dniem 01.02.2022r. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia: "do 365 dni, o których mowa w ust 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych łub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad która opieka była sprawowana". Z przedstawionych przez skarżącego dokumentów wynika, że utracił prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 01.02.2022r. z powodu zaprzestania sprawowania opieki nad matką, która została przyjęta na oddział opieki paliatywnej, a nie z powodu śmierci, która nastąpiła 04.02.2022r" t.j. w dniu, w którym nie skarżący sprawował już nad nią opieki. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący oświadczył, że z nią się nie zgadza. Wyjaśnił, że był zmuszony zrezygnować z opieki nad swoją mamą z powodu jej pogarszającego się stanu zdrowia nie będąc w stanie zapewnić jej specjalistycznej i właściwej opieki. Podał, że mama trafiła najpierw do szpitala we Włocławku, skąd przewieziono ją do Zakładu Opiekuńczo Leczniczego w S.. Wojewoda Kujawsko - Pomorski decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej: "kpa", oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie po przedstawieniu powyższego stanu faktycznego, organ odwoławczy oparł zasadniczo o następujące ustalenia i rozważania: Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepisy art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia. Według wskazanych przepisów osoba bezrobotna, aby nabyć prawo do zasiłku z dniem rejestracji obowiązana jest wykazać, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie przez okres co najmniej 365 dni, była zatrudniona lub posiada inne okresy wymienione w tym przepisie. Do okresu 365 dni warunkującego nabycie prawa do zasiłku, zalicza się również okresy pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Ustawodawca nie powiązał w zakresie prawa do zasiłku dla bezrobotnych żadnych skutków prawnych z sytuacją, gdy utrata prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nastąpiła wcześniej, np. z powodu rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego bez względu na przyczynę tej rezygnacji. Jak wynika z akt w sprawie decyzją Wójta Gminy Lipno nr GOPS.SR.5247.44.2021 z dnia 20.10.2021 r. przyznano p. S. S. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką na okres od 01.11.2021 r. do 31.10.2022 r. Z uwagi na ciężki stan zdrowia matki zainteresowanego od dnia 19.01.2022 r. przebywała ona w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym [...]. W dniu 01.02.2022 r. p. S. S. złożył do GOPS w L. pisemne oświadczenie o rezygnacji, z uwagi na zmianę sytuacji życiowej od miesiąca lutego 2022 r. z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a Wójt Gminy Lipno decyzją z dnia 01.02.2022 r. znak GOPS.SR.5247.1.2022 orzekł o uchyleniu decyzji z dnia 20.10.2021 r. przyznającej zainteresowanemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie została spełniona przesłanka z art. 72 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia. W skardze złożonej do Sądu, skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji obu instancji biorąc pod uwagę, iż doszło do naruszenia prawa materialnego art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi przytoczono stan faktyczny sprawy, wyjaśniając, że w związku z opieką nad matką od dnia 01.11.2018 r. miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy do 31.10.2022 r. Z uwagi na pogarszający się stan zdrowia matki oraz fakt braku możliwości zapewnienia jej właściwej opieki od dnia 19.01.2022 r. matka przebywała w Zakładzie Opieki Paliatywnej [...]. W dniu 25.01.2022 r. o powyższym strona powiadomiła GOPS w Lipnie złożywszy oświadczenie, iż ze względu na zmianę sytuacji życiowej od dnia 01.02.2022 r. rezygnuje z zasiłku opiekuńczego. Do rejestracji w PUP w Lipnie skarżący zgłosił się w dniu 24.02.2022 r. Wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.04.2020 r. sygn. akt I OSK 3387/19, w którym stwierdzono, że: "Nie można zgodzić się ze zróżnicowaniem uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, z tego powodu, że osoba niepełnosprawna, nad którą sprawowana była opieka, zmarła po okresie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez opiekuna jeśli jej śmierć była bezpośrednim następstwem pogorszenia się stanu, które nastąpiło jeszcze w trakcie sprawowania nad nią opieki i pobierania przez opiekuna zasiłku, o którym mowa w art. 16 a u.ś.r., a jednocześnie owo pogorszenie stanu zdrowia podopiecznej uniemożliwiało dalsze sprawowania opieki w warunkach domowych." W ocenie strony powyższy wyrok wskazuje sytuację analogiczną, jak w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329); dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi. Jak wynika z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli: w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni. Do okresu 365 dni – jak wynika to z art. 71 ust. 2 pkt 9 ww. ustawy – zalicza się okres pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Jak wynika z akt sprawy, skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy od 01.11.2021 r. do 31.01.2022 r. Utrata ww. świadczenia nastąpiła na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia 01.02.2022 r., wydanej na skutek pisma strony z 25.01.2022 r., skierowanego do GOPS w Lipnie w którym wyjaśniła, że ze względu na zmianę sytuacji życiowej od dnia 01.02.2022 r. rezygnuje z zasiłku opiekuńczego. Spowodowane to było zaprzestaniem osobistej opieki nad matką z powodu pogorszenia się jej stanu zdrowia, skutkiem czego znalazła się w Szpitalu we Włocławku, z którego została przeniesiona od dnia 19.01.2022 r. do Zakładu Opiekuńczo Leczniczym z Oddziałem Medycyny Paliatywnej, w którym zmarła 04.02.2022 r. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220, z późn. zm.). W wyżej przytoczonych okolicznościach niniejszej sprawy, podstawą odmowy przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych było dokonanie wykładni art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia, w sposób li tylko literalny. Niewątpliwie co od zasady proces wykładni zaczyna się od dyrektyw językowych, jednakże nie może wyłącznie do nich się ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. i powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo. Przy sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd dokonując wykładni ww. przepisu nie uzyskał jednakowych rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej. Na gruncie obu ostatnich wykładni nie do przyjęcia jest założenie o niemożności zrównania zaistniałej sytuacji strony, tj. rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z powodu obiektywnej niemożności dalszej osobistej opieki nad matką z powodu umieszczenia jej w placówce medycznej i jej rychłej śmierci po tym fakcie z sytuacją opisaną w art. 71 ust. 2 pkt 9 ww. ustawy, a więc, że przyczyną utraty prawa do specjalnego zasiłku była śmierć osoby podopiecznej. W konsekwencji więc, różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagały podjęcia rozstrzygnięcia o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: (L.Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63; M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239). Wobec okoliczności, że zastosowanie wykładni językowej nie daje zgodności z porządkiem prawnym, którą to zapewniają wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej, Sąd uznał rezultaty wykładni gramatycznej za wadliwe w warunkach przedmiotowej sprawy. W tym miejscu należy nadmienić, że w aktualnej nauce prawa dominuje pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (vide: M.Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z.Radwański, M.Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15 s. 29; L.Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 152; M.Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. C.H.Beck 2015 r., tom 4, s. 204; M.Gutowski, P.Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. C.H.Beck 2017 r., s. 275; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dokonując szczegółowych rozważań omawianego problemu odmowy zastosowania wykładni językowej, Sąd uznał stanowisko zawarte w skardze za w pełni zasadne, a zwłaszcza powołanie się przez skarżącego na wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3387/19. Sąd w pełni akceptuje zawarte w ww. wyroku stanowisko i w ślad za nim stwierdza, że odmowa prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wyłącznie z tego powodu, że śmierć matki skarżącego, nad którą sprawował opiekę, nie nastąpiła w okresie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, może naruszać konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), z której wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), przy czym wprowadzenie wyjątków od powyższej zasady winno wynikać z jasno sformułowanego kryterium różnicującego, które w świetle zasad i wartości konstytucyjnych można uzasadnić odpowiednio przekonującymi argumentami (vide: wyrok TK z dnia 24 lutego 1999 r. sygn. akt SK 4/98; wyrok TK z dnia 21 czerwca 2001 r. sygn. akt SK 6/01; wyrok TK z dnia 24 października 2005 r. sygn. akt P 13/04; wyrok TK z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt K 40/04). Z punktu widzenia okoliczności niniejszej sprawy istotna jest także możliwość oceny zachowania konstytucyjnej zasady równości z uwagi na treść i cel danej regulacji prawnej, rozumianej jako cecha istotna (relewantna), uzasadniająca równe traktowanie podmiotów prawa (vide: wyrok TK z dnia 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98). Jak słusznie podkreślono w ww. wyroku NSA, uwzględniając powyższe uwagi nie można zgodzić się ze zróżnicowaniem uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia, z tego powodu, że osoba niepełnosprawna, nad którą sprawowana była opieka, zmarła po okresie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez opiekuna, jeśli jej śmierć była bezpośrednim następstwem pogorszenia się stanu, które nastąpiło jeszcze w trakcie sprawowania nad nią opieki i pobierania przez opiekuna zasiłku, o którym mowa w art. 16a u.ś.r., a jednocześnie owo pogorszenie stanu zdrowia podopiecznej uniemożliwiało dalsze sprawowania opieki w warunkach domowych. Nie można bowiem przyjmować, że ustawodawca skłonny jest dopuszczać zróżnicowanie uprawnień podmiotów wynikające z konieczności przeciwdziałania utracie życia lub zdrowia osób najbliższych i dyskryminować te podmioty, które wykonując powinność opieki sprawowanej w warunkach art. 16a u.ś.r. i uwzględniając stan zdrowia podopiecznych, umożliwiają im leczenie lub opiekę w warunkach odpowiadających aktualnemu stanowi zdrowia podopiecznych, których to warunków nie są mogą zapewnić w ramach opieki domowej. Na gruncie konstytucyjnej zasady równości, należy opowiedzieć się za takim rozumieniem art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, które uznaje za spełniony warunek utraty prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego spowodowany śmiercią podopiecznego, także w sytuacji gdy zachodzi związek funkcjonalny między śmiercią podopiecznego, a pogorszeniem stanu jego zdrowia, które nastąpiło jeszcze w trakcie sprawowania opieki, z tytułu której opiekunowi przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 16a u.ś.r.), a jednocześnie opieka domowa była niewystarczająca dla ratowania zdrowia lub życia podopiecznego i zachodziła konieczność jego umieszczenia w specjalistycznej placówce adekwatnej do stanu jego zdrowia. Następnie trafnie wskazano w ww. NSA, że dokonując z kolei wykładni art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia, na gruncie funkcji i celów, jakim ma służyć owa norma należy pamiętać, że przepis ów znalazł się w systemie prawa w dniu 1 stycznia 2017 r., będąc dodanym przez ustawę z dnia 6 października 2016 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1940). W uzasadnieniu projektu do tej ustawy wskazano, że zasadność wprowadzenia tego rozwiązania wynika z faktu, iż okres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi należy traktować analogicznie do okresu zatrudnienia, w zakresie możliwości zaliczenia tego okresu do okresu 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Akcentowano, że pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna ma na celu częściową rekompensatę zakończenia aktywności zawodowej spowodowanego koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, dlatego zasadne jest traktowanie przez ustawodawcę tej formy aktywności podobnie do zatrudnienia, w zakresie możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych po utracie prawa do ww. świadczeń związanych z opieką. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku podkreślił też zasadnie, że to okres sprawowania opieki stanowi substrat zachowania społecznie pożytecznego, uzasadniającego traktowanie przez ustawodawcę form aktywności wskazanych w owym przepisie, podobnie do zatrudnienia. Należy także zaakcentować, że uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej wyraźnie wskazuje, że utrata prawa do świadczeń lub zasiłków, o których mowa w owej noweli ma występować "w związku ze śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana". Tak więc również na gruncie wykładni funkcjonalnej należy opowiedzieć się za takim rozumieniem przesłanki "śmierci osoby, nad którą sprawowana była opieka", które wskazuje na istnienia związku funkcjonalnego między śmiercią matki skarżącego, a pogorszeniem się stanu jej zdrowia, które nastąpiło jeszcze w trakcie sprawowania opieki, z tytułu której skarżącemu przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy, a jednocześnie opieka domowa sprawowana przez skarżącego była niewystarczająca dla ratowania zdrowia i życia matki i rodziła konieczność umieszczenia jej w placówce opiekuńczo-leczniczej (vide: wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3387/19). W świetle poczynionych rozważań, wobec naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w związku z art. 135 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II organy instancji zastosuje się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.