II SA/Bd 63/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2021r., 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz T. C. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021r. Nr WIR.VIII.7840.1.140.2021.AC Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. C. ("inwestora", "Skarżącego") wniesionego od decyzji Starosty [...], orzekającej o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: Wnioskiem z [...] marca 2021r. T. C. wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowego – zakładu pogrzebowego (z instalacją do spopielania zwłok) na działce nr [...] położonej w obrębie miasta Ż.. Starosta Ż. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i następnie postanowieniem z [...] maja 2021r. nałożył on na inwestora obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości dotyczących przedstawionego projektu budowlanego (na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane – Dz. U. z 2020r., poz. 1333 ze zm. – dalej powoływanej jako "p.b.") – w tym doprowadzenie projektowanej zabudowy do zgodności z funkcją i przeznaczeniem terenu, określonymi w § 7 ust. 1 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ż. G." uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z [...] czerwca 2008r. z uwzględnieniem zakazu lokalizacji usług uciążliwych zdefiniowanych w § 4 pkt 10 ww. planu, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko było i mogło być wymagane na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z [...] listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr [...]). Inwestor w dniu [...] czerwca 2021r. przedstawił uzupełniony projekt budowlany zgodnie z wezwaniem organu, przy czym w odniesieniu do obowiązku doprowadzenia planowanej zabudowy do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wyraził on pogląd, że budowa zakładu pogrzebowego ze spopielarnią zwłok w obecnym stanie prawnym nie wymaga uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych i w związku z tym może ona zostać zrealizowana na terenie, na którym jako podstawową przyjęto funkcję usługową. Decyzją nr 441 z [...] lipca 2021r., działając na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., Starosta Ż. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego – zakładu pogrzebowego (spopielarni zwłok ludzkich), na działce nr [...] w Ż.. Organ w uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania – w tym wskazał na kolejne pisma mieszkańców Ż. wpływające do organu i wyrażające sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Organ przywołał nadto treść art. 28 ust. 2 p.b. i wskazał wszystkie podmioty, które zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu w charakterze stron postępowania. W dalszej części swoich pisemnych motywów rozstrzygnięcia organ przytoczył również brzmienie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ż. G." - § 22 ust. 4, § 4, § 7 ust. 1 pkt 6 oraz § 8 i 9 planu. Wyjaśnił, że działka inwestycyjna zlokalizowana jest w terenie zabudowy usługowej U4. Analizując zaś powołane przepisu planu organ I instancji stwierdził, że na terenach zabudowy usługowej wprowadzono zakaz lokalizowania usług uciążliwych, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest wymagane i może być wymagane. Zauważył dalej, że miejscowy plan został uchwalony w okresie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004r. w sprawie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, który w § 3 ust. 1 pkt 67 wymieniał instalacje do spopielania zwłok jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko i wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W tej sytuacji Starosta uznał, że budowa zakładu pogrzebowego w ramach którego inwestor planuje zlokalizowanie instalacji spopielania zwłok jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ż. G.". Organ I instancji podkreślił także, że budowa krematorium może budzić niepokój okolicznych mieszkańców. Zwrócił uwagę na znaczny sprzeciw społeczny skierowany przeciwko lokalizacji planowanej inwestycji. Starosta ostatecznie wyjaśnił, że inwestor w wyznaczonym terminie nie uzupełnił projektu budowlanego zgodnie z postanowieniem z [...] maja 2021r. – co w konsekwencji obligowało organ do wydania decyzji odmownej. W odwołaniu od powyższej decyzji T. C. wniósł o jej uchylenie i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzeniem projektu zagospodarowania. Skarżący zakwestionował prawidłowość dopuszczenia do udziału w postępowaniu tak szerokiego kręgu stron, a nadto zarzucił naruszenie: - art. 6 k.p.a., art. 8, art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez: wprowadzenie ograniczeń w zakresie jego władztwa nad nieruchomością, które nie wynikają z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaniechanie wszechstronnego i dokładnego zbadania sprawy i pominięcie okoliczności, że w tym samym miejscu Skarżący prowadzi już zakład pogrzebowy od ponad 8 lat, w konsekwencji błędne przyjęcie, że projektowana zabudowa stanowi usługi uciążliwe, - § 7 ust. 1 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ż. G." polegające na wadliwym przyjęciu, że planowana rozbudowa istniejącego zakładu pogrzebowego o instalacje do spopielania zwłok stanowi usługę uciążliwą, - art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 30 pkt 20 p.b. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że planowana budowa narusza uzasadnione interesy podmiotów dopuszczonych do udziału w postępowaniu, - art. 64 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP, - art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. w zw. z art. 35 ust. 4 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowe zatwierdzenia projektu budowlanego – podczas, gdy przedstawiony projekt jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania wydana została zaskarżona decyzja opisana na wstępie. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Wojewoda wskazał, że w pełni podziela stanowisko organu I instancji – co do braku podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku zakładu pogrzebowego, w którym będzie spopielarnia zwłok. Zauważył nadto, że zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 6 planu funkcja terenu zabudowy usługowej (U) obejmuje głównie usługi komercyjne typu handel lub gastronomia bez wprowadzenia funkcji mieszkaniowej z zakazem lokalizacji usług uciążliwych, dla których sporządzenie raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest i może być wymagane. W ocenie Wojewody spopielarnia zwłok nie kwalifikuje się do katalogu usług komercyjnych określonych w planie. Wojewoda wyraził nadto przekonanie, że inwestycja może wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wraz z koniecznością sporządzenia raportu OOŚ albowiem niesie ona ryzyko uwalniania substancji chemicznych, które zgodnie przepisami unijnymi (rozporządzenie PE i Rady z 20 czerwca 2019r. dotyczące trwałych zanieczyszczeń organicznych) nakazuje podczas rozpatrywania wniosków dotyczących budowy nowych zakładów stosować wytyczne dotyczące najlepszych praktyk w zakresie ochrony środowiska w odniesieniu do art. 5 i załącznika do Konwencji sztokholmskiej z 22 maja 2001r., która wymienia krematoria jako potencjalne źródło niezamierzonego uwalniania się m.in. polichrolowanych bifenyli. Mając to na uwadze Wojewoda stwierdził, że mimo nieujęcia krematoriów w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu o przedsięwzięciach znacząco oddziałujących na środowisko, działalność planowana przez inwestora może emitować szkodliwe zanieczyszczenia i w konsekwencji nie jest możliwe uwzględnienie wniosku inwestora. Wojewoda zauważył przy tym, że w sprawie brak było podstaw do stosowania rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004r. Za niepełną uznał również podstawę prawną wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia przez organ I instancji – wskazując, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w realiach rozpoznawanej sprawy znajduje oparcie w przepisie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. Wojewoda uznał jednak, że dostrzeżone wady nie wpływają na poprawność kontrolowanego rozstrzygnięcia, nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się też do zarzutów odwołania Wojewoda uznał za w pełni zasadne rozszerzenie kręgu stron postępowania z uwagi między innymi na rodzaj działalności prowadzonej przez właścicieli sąsiednich nieruchomości (działalność hotelarska, prowadzenie obiektów wypoczynkowo-rehabilitacyjnych). Wojewoda uznał bowiem, że projektowana zabudowa nosząca znamiona uciążliwej może wpłynąć na ograniczenie zabudowy terenów sąsiednich. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu Skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, ponowił zarzuty formułowane w odwołaniu i zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: art. 35 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 4 p.b., art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. w zw. z art. 35 ust. 3 p.b., art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. i w z. z art. 4 p.b, art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 30 ust. 5c p.b., art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., art. 64 ust. 3 oraz art. 22 Konstytucji RP. Skarżący ponowił również argumentację prezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto decyzji organu odwoławczego zarzucił naruszenie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Uczestnik postępowania "A." S.A. w piśmie procesowym z [...] marca 2022r. wniosła o odrzucenie skargi lub jej oddalenie, w pełni podzielając stanowisko zajęte przez organy obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż ‘prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego". Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 14 lutego i 8 kwietnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie ww. zarządzeniu o możliwości przeprowadzenia rozprawie zdalnej, jednakże rozprawy tej nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony postępowania nie złożyły oświadczeń o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o możliwości pisemnego zaprezentowania stanowiska w sprawie. Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r. poz. 329), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co powoduje, że musi ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dalej powoływanej jako: "p.b."). Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. organy architektoniczno - budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzają: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W myśl art. 35 ust. 3 p.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1). Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b.organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy). Z dyspozycji art. 35 ust. 4 p.b. wynika, że decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, albowiem organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może odmówić wydania pozytywnej dla inwestora decyzji w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy, przy jednoczesnym braku przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej w art. 35 ust. 5 ustawy. Podkreślenia wymaga, że organy budowlane weryfikują wniosek inwestora o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, jednak co istotne uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej zostały ograniczone w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę do ściśle określonych w art. 35 ust. 1 p.b., z których wyłączone jest badanie zgodności projektu budowlanego pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych jego wykonania. Kontrola projektu budowlanego może dotyczyć tylko obszaru wyznaczonego treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., tj. zgodności z ustaleniami miejscowego planu albo z decyzji o warunkach zabudowy, a także z wymaganiami ochrony środowiska oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1431/17, LEX nr 2436416; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., II OSK 1820/17, LEX nr 2468015). W niniejszej sprawie sporną kwestią jest to, czy organ I instancji miał podstawy prawne do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor wykonał obowiązki nałożone w wezwaniu wydanym na podstawie przepisu art. 35 ust. 3 p.b., niemniej zdaniem organu I instancji inwestor nie doprowadził projektowanej zabudowy do zgodności z funkcją i przeznaczeniem terenu, określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwale Rady Miejskiej w Ż. Nr [...] z [...] czerwca 2008r.) – co z kolei doprowadziło organ odwoławczy do wniosku o konieczności zastosowania art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. Z uwagi na tak zarysowany przedmiot sporu w pierwszej kolejności należy odnieść się do podstawy prawnej wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia – tj. odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o przepis art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. W świetle art. 35 ust. 3 p.b. nie ulega wątpliwości, że w razie niewykonania w ustalonym terminie nałożonego obowiązku usunięcia nieprawidłowości, organ nie ma innej możliwości, jak wydać decyzję odmowną. W tym względzie ustawodawca nie pozostawił organowi swobody działania. Przy czym, dla oceny prawidłowości wydanej decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę w oparciu o omawianą regulację istotne jest nie tylko stwierdzenie, że inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków bądź wykonał się w sposób nieprawidłowy, ale także to, czy w okolicznościach danej sprawy zasadnym było skorzystanie z instytucji wezwania, o której mowa w art. 35 ust. 3 p.b. Brak takich podstaw unicestwia bowiem zastosowany rygor zastrzeżony na wypadek niewykonania postanowienia w określonym terminie (vide: wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2019 r. – sygn. akt II OSK 1934/19 - dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). Sąd zauważa, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. nie jest rozstrzygnięciem zaskarżalnym, a zatem - organ administracji powinien przed podjęciem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków, aby móc ocenić nie tylko fakt wykonania bądź niewykonania obowiązków, lecz również to, czy adresat tych obowiązków miał realną możliwość ich wykonania. Postanowienie to ma bowiem umożliwiać inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji i nie może być traktowane przez organ administracji jako instrument wykorzystywany przeciwko inwestorowi. W tej sytuacji, gdy organ stwierdzi zasadniczą sprzeczność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to zastosowanie trybu określonego w art. 35 ust. 3 p.b. jest niedopuszczalne. Organ nie może bowiem wzywać inwestora do usunięcia braku projektu, który w jego ocenie jest nieusuwalny i następnie z powołaniem się na art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. odmówić zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uprawnia natomiast organ do wydania decyzji odmownej bez wyczerpywania trybu określonego w art. 35 ust. 3 p.b. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Skarżący został wezwany do usunięcia nieprawidłowości projektu w oparciu o przepis art. 35 ust. 3 p.b. także w zakresie "nieusuwalnego" braku – tj. doprowadzenia do zgodności projektowanego budynku spopielarni zwłok z funkcją terenu określoną w planie. Wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 35 ust. 5 p.b. w zw. z art. 35 ust. 3 p.b. uznać zatem należało za błąd w stosowaniu prawa materialnego mający wpływ na wynik postępowania. Sąd dostrzegając wadliwość zastosowanej przez organ odwoławczy podstawy prawnej, uznał konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji także z innego powodu. W okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygającą dla jej wyniku była bowiem kwestia zgodności przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego z ustaleniami planu "Ż. G." dotyczącymi dopuszczalności lokalizacji usług nieuciążliwych. Organ I instancji powołał się w tym zakresie na ustalenia zawarte w § 7 ust. 1 oraz § 9 ust. 4 ww. planu i stwierdził, że na terenie obejmującym działkę inwestycyjną obowiązuje zakaz lokalizacji usług uciążliwych i zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Biorąc zaś pod uwagę datę uchwalenia planu i ówcześnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko uznał, że budowa budynku usługowego – zakładu pogrzebowego z instalacją spopielania zwłok pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu z uwagi na objęcie krematoriów katalogiem przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. Organ II instancji natomiast wyraził pogląd, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem albowiem w akcie tym dla obszaru obejmującego działkę inwestycyjną przewidziano funkcję zabudowy usługowej obejmującej usługi komercyjne typu handel lub gastronomia (§ 7 ust. 1 pkt 6 planu). Wojewoda uznał tym samym, że lokalny uchwałodawca przewidział taki katalog usług komercyjnych, który nie obejmuje usługi spopielania zwłok. Wojewoda uznał również prowadzenie działalności w zakresie spopielania zwłok za uciążliwe w rozumieniu zapisów planu – z uwagi na generowanie uciążliwości w zakresie działania emocjonalnego i psychologicznego na właścicieli i użytkowników działek sąsiednich, a także z uwagi na potencjalną możliwość emisji dymu i zapachów. Wojewoda stanął zatem na stanowisku, że budowa domu pogrzebowego z instalacją do spopielania zwłok stoi w sprzeczności z funkcją usługową przewidzianą w planie. Oceniając tak motywowane przez organy obu instancji rozstrzygnięcia zasadniczej dla sprawy kwestii należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem U4, który zgodnie § 22 ust. 4 przewiduje budowę obiektów usługowych z dopuszczalną realizację mieszkań jako funkcją uzupełniającą. Plan w § 7 ust. 1 pkt 6 dla terenów zabudowy usługowej (U) ustala zaś, że tereny te obejmują istniejącą i projektowaną zabudowę o funkcji usługowej, przeznaczonej głównie na usługi komercyjne typu handel lub gastronomia bez prawa wprowadzania funkcji mieszkaniowej, z zakazem lokalizacji usług uciążliwych, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest i może być wymagane; w § 4 pkt 10 plan definiuje zaś pojęcie usług uciążliwych jako usługi, generujące uciążliwości dla terenów sąsiednich (wzmożenie ruchu, nieprzyjemne zapachy). Wyrażając pogląd dotyczący niedopuszczalności przedmiotowej inwestycji na podstawie ww. ustaleń planu organ I instancji nie zauważył, że zgodnie z § 4 pkt 8 planu przez przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (których lokalizacja nie jest dopuszczalna na terenie zabudowy usługowej – w tym na terenie oznaczonym U4) należy rozumieć "przedsięwzięcia, o których mowa jest w przepisach o ochronie środowiska". Plan odsyła zatem ogólnie do przepisów o ochronie środowiska, nie ogranicza zatem ustalanych zakazów do tych objętych przepisami wykonawczymi i obowiązującym w dacie jego uchwalania rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Należy zatem przyjąć, że lokalny uchwałodawca przewidział możliwość zaistnienia zmian prawnych w kwalifikowaniu poszczególnych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i dopuścił tym samym ewentualność zmiany w zakresie obowiązywania określonych zakazów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (przewidział zatem możliwość zwolnienia określonych przedsięwzięć z zakazu ich realizacji). Powołanie się zatem na przepisy wykonawcze nieobowiązujące w dacie rozpoznania wniosku inwestora uznać należało za wadliwe i prowadzące do stosowania rozszerzającej wykładni ustaleń planu – co zresztą dostrzegł organ odwoławczy, stwierdzając brak podstaw do stosowania w rozpoznawanej sprawie ww. rozporządzenia z 9 listopada 2004r. W ocenie Sądu, także Wojewoda nie ustrzegł się przed zastosowaniem niedopuszczalnej rozszerzonej wykładni ustaleń planu "Ż. G.". Wojewoda przyjął bowiem, że prowadzenie domu pogrzebowego z instalacją do kremacji zwłok pozostaje w sprzeczności z funkcją usługową przewidzianą dla terenu obejmującego działkę inwestycyjną albowiem nosi cechy usług uciążliwych (możliwa emisja zanieczyszczeń organicznych) w rozumieniu definicji zawartej w § 4 planu. Tymczasem zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 6 planu dla terenów zabudowy usługowej (U) ustalono zakaz lokalizacji tylko tych usług uciążliwych (generujących uciążliwości dla terenów sąsiednich), dla których jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Skoro aktualnie obowiązujące przepisy o ochronie środowiska (do których odsyła § 4 pkt 8 planu) – w tym przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019r. (Dz. U. z 2019r., poz. 1839 ze zm.) oraz poprzednio obowiązujące rozporządzenie z 9 listopada 2010r. (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 71) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie kwalifikują już instalacji do spopielania zwłok do inwestycji znacząco oddziałujących na środowisko to tym samym nie jest dla tych inwestycji wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z wymogami określonym w ustawie z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2022r., poz. 1029). Tym samym prawidłowa wykładnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do wniosku o zakazie lokalizacji usług w postaci domu pogrzebowego wraz z instalacją do kremacji zwłok na terenie zabudowy usługowej (U4) – albowiem budowa takiej instalacji nie wymaga obecnie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Inaczej mówiąc - okoliczność, że działalność usługowa polegająca na prowadzeniu spopielarni zwłok może emitować zanieczyszczenia nie ma znaczenia dla oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albowiem krematoria nie zostały ujęte w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Budynek spopielarni zwłok z pewnością jest obiektem usługowym o specyficznym charakterze i pewnej uciążliwości wynikającej ze specyfiki świadczonych usług w pomieszczeniach przedpogrzebowych (organizowanie uroczystości pożegnalnych, przechowywanie ciał osób zmarłych) jednakże obowiązujący plan jako warunek dopuszczalnej działalności usługowej uznaje jedynie, aby swoim oddziaływaniem nie zakłócała ona ponad przeciętną miarę korzystania z nieruchomości sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem. Pojęcie usług uciążliwych plan wiąże bowiem jedynie z charakterem inwestycji w świetle postanowień aktualnie (na dzień rozpoznawania wniosku inwestora) przepisów o ochronie środowiska – w tym przepisów wykonawczych w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Sądu inwestycja planowana przez Skarżącego nie zakłóci funkcji usługowej przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Ż. G.". Nie może być uznana za realizację usług uciążliwych zakazanych ustaleniami planu na terenie, na którym funkcja usługowa jest funkcją podstawową i co więcej na zasadzie wyjątku dopuszczającą możliwość lokalizowania mieszkań. Nie można też pominąć okoliczności, że działka inwestycyjna jest już zabudowana, Skarżący prowadzi na niej działalność usługową w postaci domu pogrzebowego, poszerzenie zatem tej działalności o budynek z instalacją do spopielania zwłok mieści się w zakresie kontynuacji funkcji usługowej realizowanej już na terenie działki inwestycyjnej. Trzeba też podkreślić, że prawo do zabudowy jako uprawnienie przysługujące właścicielowi nieruchomości, podlega ograniczeniom ustanowionym w ustawach, z zastrzeżeniem, że nie mogą one naruszać istoty prawa własności. Z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022r., poz. 503) wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego ich brzmienia. Nie jest więc dopuszczalna taka wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora (vide: wyroki NSA z 26 maja 2021 r., sygn. II OSK 2496/21, z 27 maja 2021 r., sygn. II OSK 2542/18 – dostępny na stronie jw.). Prawo do zagospodarowania nieruchomości, o którym mowa ww. art. 6 dotyczy zarówno realizacji nowych inwestycji na działkach nie zagospodarowanych, jak również możliwości dokonywania zmian w istniejącej zabudowie na działkach zurbanizowanych. Nie ulega wątpliwości, że ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczą także istniejącej zabudowy. Jeżeli jednak ustalenia planu wprowadzają zmiany w sposobie korzystania z nieruchomości lub jej części, czyniąc to korzystanie niemożliwym lub istotnie ograniczonym, zmiany te powinny wynikać wprost z ustaleń planu. Nie można ich natomiast domniemywać albo wyprowadzać z rozszerzającej wykładni ustaleń planu – co (jak zasadnie zarzucono w skardze) miało miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy. Za zasadne Sąd uznał również te zarzuty skargi, które dotyczą kwestii ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, jednakże naruszenie art. 3 ust. 20 p.b. jest wynikiem uchybienia podstawowym zasadom prowadzenia postępowania przez organy obu instancji. Sąd zauważa, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu, jak i w decyzji organu I instancji nie przedstawiono uzasadnienia dla sposobu ustalenia kręgu stron postępowania – z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji ograniczył się jedynie do przedstawienia stosownych przepisów prawa (art. 28 ust. 2 p.b.), a uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego sprowadza się w zasadzie do stwierdzenia, że z uwagi na charakter prowadzonej przez właścicieli sąsiednich działek działalności i znaczną uciążliwość planowanej inwestycji należało rozszerzyć krąg stron postępowania. Decyzje organów obu instancji w tej kwestii uchylają się zatem spod kontroli sądowej. W tym miejscu należy zatem wskazać, że w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę krąg stron postępowania wyznacza się na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 p.b., który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi więc lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i ma zastosowanie tylko w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Co przy tym istotne, krąg stron takiego postępowania jest wyznaczany poprzez ustalenie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, zdefiniowanego normatywnie w art. 3 pkt 20 p.b. Wyjaśnić też należy, że dla rozstrzygnięcia kwestii ustalenia stron postępowania w niniejszej sprawie rozstrzygające znaczenie powinien mieć art. 3 pkt 20 p.b. w brzmieniu po nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 26 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020, poz. 471), zwanej dalej ustawą zmieniającą, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei art. 27 pkt 1 ustawy zmieniającej przewiduje, że do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26, przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4 (w tym Prawo budowlane – przypis Sądu), art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Powyższe oznacza, że jeśli w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę inwestor do wniosku dołączy projekt budowlany sporządzony na podstawie znowelizowanych przepisów Prawa budowlanego, to w prowadzonym postępowaniu należy stosować przepisy prawa materialnego w tym brzmieniu. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, projekt budowlany przedłożony wraz z wnioskiem został sporządzony w oparciu o przepisy Prawa budowlanego obowiązujące od 19 września 2020r. Zgodnie zatem z ustawową definicją zawartą w znowelizowanym art. 3 pkt 20 p.b., przez "obszar oddziaływania obiektu" rozumieć należy: "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.". Zauważyć należy, że przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony przyrody, o drogach publicznych, przepisy przeciwpożarowe, jak również przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 p.b. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w takim postępowaniu należy mieć na uwadze właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu, mający źródło w szeroko pojętym prawie materialnym (vide: wyrok NSA z 22 maja 2020 r. II OSK 3185/19 – dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. należą przepisy techniczno-budowlane oraz wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zabudowie terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie tak pojmowanego obszaru oddziaływania obiektu wymaga każdorazowo uwzględnienia konkretnych (indywidualnych) cech i parametrów danej inwestycji – (vide: wyrok NSA z 17 marca 2011 r. II OSK 520/10 – dostępny na stronie jw.). Nie budzi też wątpliwości Sądu, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości. Organ administracji ma obowiązek ustalić, czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zabudowie swojej nieruchomości. Ograniczenia te muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa. W rozpoznawanej sprawie nie sposób ustalić, jakie przepisy prawa powszechnie obowiązującego zostały uwzględnione przez organy, których analiza doprowadziła organy do ustalenia kręgu stron postępowania. W świetle powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, naruszyły w sposób istotny art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b i art. 35 ust. 1 p.b w zw. z § 7 ust. 1 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ż. G." , a także art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 20 p.b. i w związku z tym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionych wywodów dotyczących właściwej interpretacji ustaleń planu miejscowego oraz sposobu ustalania kręgu stron postępowania. W ponowionym postępowaniu organ powinien dokonać oceny spełnienia przez inwestora warunków, o których mowa w art. 35 p.b., pamiętając o tym, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyniki zaś poczynionych ustaleń winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł mając na względzie treść art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania poniesione przez Skarżącego składały się kwoty uiszczonego wpisu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego będącego radcą prawnym, którego wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. 2018 poz. 265).