II SA/Bd 634/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej w Gniewkowie z dnia 31 stycznia 2018 r. nr XLVII/253/2018 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 6 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. II SA/Bd 634/21 UZASADNIENIE Rada Miejska w Gniewkowie działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. 2017 r., poz. 1875) oraz art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1289, dalej jako u.p.c.g.), podjęła uchwałę nr XLVII/253/2018 z 31 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gniewkowo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższa uchwałę Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu wniósł o stwierdzenie nieważności: § 2 uchwały oraz § 5, § 6 i § 10 ust. 1 pkt 3 i 4 załącznika do tejże uchwały, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia i powtórzenie w Regulaminie przepisów ustawy stanowiącej podstawę jego uchwalenia oraz innych ustaw. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 821/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność § 6 ust. 2 i ust. 3 oraz § 10 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, a w pozostałym zakresie oddalił skargę. Sąd nie podzielił zarzutu nieważności § 6 ust. 1 Regulaminu wywodząc, że sformułowanie tego zarzutu wynika z błędnego rozumienia zaskarżonego zapisu. Przepis nie formułuje bowiem zakazu mycia i naprawy pojazdów na terenach publicznych, a jedynie ogranicza mycie i naprawę pojazdów na terenach publicznych do miejsc wyznaczonych – a to mieści się w granicach upoważnienia ustawowego (mieści się w zakresie ustalenia wymagań co do mycia i napraw pojazdów, o którym mowa w/w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g). Co do zarzutu odnoszącego się do unormowań zawartych w § 6 ust. 2 i 3 Regulaminu Sąd zwrócił uwagę, iż formułują one zakazy i nakazy (nakaz odprowadzania ścieków do zbiorników bezodpływowych i zakaz zanieczyszczania wód i gleby). Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w gminach nie upoważnia zaś do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. WSA dodał, że zapis ust. 2 i 3 pozostaje też w sprzeczności z zasadami prawidłowej legislacji. Nakaz odprowadzania ścieków w sposób określony w Regulaminie powiela bowiem istniejące regulacje ustawowe. Dotyczy to ustanowienia obowiązku "odprowadzania powstających ścieków do zbiornika bezodpływowego" - jako kwestii częściowo uregulowanej w przepisach u.p.c.g. oraz ustawy Prawo wodne i przepisach wykonawczych (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego). Jako powtórzenie materii ustawowej Sąd ocenił również treść § 6 ust. 3 zaskarżonego Regulaminu, w których zobowiązano właściciela nieruchomości do określonego postępowania z odpadami komunalnymi. Obowiązek ten wynika bowiem z art. 5 ust. 1 u.p.c.g. Ponadto Sąd wywiódł, że warunek odnoszący się do zakazu zanieczyszczania wód lub gleby jest niemożliwy do dochowania przez adresatów Regulaminu ze względu na jego zbytnią ogólnikowość. Sąd podzielił również zarzut skargi co do nieważności § 10 Regulaminu. Przy czym w ocenie Sądu konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego dotyczyła także pkt 1 tego paragrafu. Określa on bowiem obowiązki właścicieli psów w sposób zbyt daleko idący wobec treści upoważnienia dla organu stanowiącego gminy, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Regulamin wprowadzając generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy nie określa żadnego wyjątku. Odnosząc się do zapisu o sprawowaniu właściwej opieki (§ 10 pkt 3 Regulaminu) Sąd podkreślił, że jest on pozbawiony doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat. Obowiązek "sprawowania właściwej opieki" o jakim mowa w/w przepisie Regulaminu, nie jest wystarczająco sprecyzowany. Powoduje to, że ustalenie, czy w danym, konkretnym przypadku obowiązek nałożony mocą aktu prawa miejscowego został wypełniony byłoby kwestią zbyt ocenną i trudną do zweryfikowania. Wobec uznania zatem, że przepis § 10 uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, Sąd również stwierdził jego nieważność. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 1137/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej § 6 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. W pozostałym zakresie NSA oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny, w odniesieniu do zarzutów dotyczących § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał w uzasadnieniu, które konkretnie przepisy u.c.p.g. oraz ustawy Prawo wodne oraz przepisów wykonawczych wskazują, że powyższe postanowienie uchwały jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 17 lutego 2021r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. W następnej kolejności wskazać należy, że Sąd rozpoznawał skargę jedynie w zakresie przekazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny do ponownego rozpoznania, a więc w części dotyczącej § 6 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Gniewkowie. W świetle treści powyższego przepisu uchwały zezwala się na mycie pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości niesłużącej do użytku publicznego, pod warunkiem odprowadzania powstałych ścieków do kanalizacji lub zbiorników bezodpływowych, po uprzednim przejściu przez łapacz oleju lub odstojnik. W ocenie Sądu, unormowanie to przekracza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W przepisie tym ustawodawca zawarł bowiem delegację ustawową wyłącznie do określenia w regulaminie wymagań, tj. zasad, warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów, a nie ograniczenie możliwości mycia i naprawy pojazdów. Organ gminy został więc upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem, zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności, a nie do formułowania i wprowadzania na jego podstawie generalnych zakazów i ograniczeń. Organ uchwałodawczy może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stworzonymi na skutek mycia pojazdów. Obowiązki te muszą jednak pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi uregulowaniami. W ocenie Sądu, treść § 6 ust. 2 regulaminu ingeruje w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności, wychodząc poza zakres upoważnienia ustawowego. Tak sformułowane warunki naruszają nie tylko wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, ale również wynikające z art. 140 k.c. prawo właściciela do rozporządzania własną rzeczą oraz art. 63 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2018 r., VIII SA/Wa 67/18; z 7 października 2020 r., VIII SA/Wa 116/20). Należy zauważyć, że zgodnie § 21 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) stanowiska przeznaczone do mycia i niezawodowego przeglądu samochodów na parkingach powinny mieć doprowadzenie wody oraz twardą nawierzchnię ze spadkami zapewniającymi spływ wody do wpustów kanalizacyjnych z osadnikami błota i łapaczami oleju. W świetle powyższego wprowadzenie w § 6 ust. 2 regulaminu warunku odprowadzania ścieków do kanalizacji lub zbiorników bezodpływowych bez uwzględnienia faktu, że ewentualne rygory w tym zakresie dotyczą wyłącznie działek budowlanych, na których znajdują się zgrupowania miejsc postojowych, także nie odpowiada prawu. Wskazać poza tym należy, że w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2021r., poz. 624 ze zm.) wprost określono warunki wprowadzania ścieków do wód i ziemi (art. 76 ust. 1 w związku z art. 75 pkt 3 lit. a w związku z art. 99 ust. 1 pkt 2, art. 78) oraz zakaz ich wprowadzania bezpośrednio do wód podziemnych, do wód i do ziemi (art. 75 pkt 1, 2 i 3). W art. 77 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne zakazano natomiast mycia pojazdów w wodach powierzchniowych oraz nad brzegami tych wód. Wprowadzanie wbrew przepisom art. 75 ustawy Prawo wodne ścieków do wód lub ziemi oraz mycie pojazdów w wodach powierzchniowych lub nad brzegami tych wód stanowi, zgodnie z art. 478 pkt 5 i pkt 6 lit. d ustawy Prawo wodne, wykroczenie podlegające karze grzywny, a orzekanie w sprawach o te czyny następuje na zasadach i w trybie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 479 ustawy Prawo wodne). Określone w § 6 ust. 2 regulaminu warunki mycia pojazdów odnoszą się zatem do kwestii wprost uregulowanej w powołanych przepisach ustawy Prawo wodne, w tym do określonej w tej ustawie odpowiedzialności za wykroczenia. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że treść § 6 ust. 2 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, w sposób istotny naruszają przepisy prawa, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jego nieważność.