II SA/Bd 641/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2015r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty pracownikom należnego wynagrodzenia oddala skargę. Nakazem z dnia [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w[...], działając na podstawie art. 11 pkt 7 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2012 r., poz. 404), po przeprowadzeniu kontroli w dniach: 25, 28.02; 4.03.2014 r., nakazał M. S. jako pracodawcy, wypłacić należne wynagrodzenie za miesiąc styczeń 2014 r. następującym pracownikom: • M. K. w kwocie netto do wypłaty 3200,00 zł, • Z. M. w kwocie netto do wypłaty 3200,00 zł, • M. B. w kwocie netto do wypłaty 2000,00 zł, zastrzegając, iż decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, przy czym podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia uczyniono art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 94 pkt 5, art. 86 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm). W odwołaniu od powyższego nakazu M. S. zarzuciła rozstrzygnięciu wydanemu w I instancji: naruszenie art. 11 pkt 7 w związku z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 94 pkt 5 i art. 86 § 2 Kodeksu pracy poprzez błędną wykładnię i oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych oraz naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 i art. 80 kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów strona odwołująca się podniosła, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego, dokonał błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia i nie rozważył wszechstronnie całego materiału dowodowego. Okręgowy Inspektor Pracy w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia[...], utrzymał w mocy zaskarżony nakaz. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż w przedmiotowej sprawie pracodawca nie wypłacił wynagrodzeń za styczeń 2014 r. pracownikom: M. K., Z. M. i M. B. w kwotach odpowiednio: 3200 zł, 3200 zł i 2000 zł netto. Ustalenia te organ zawarł w protokole kontroli, który pracodawca podpisał nie wnosząc zastrzeżeń, mimo pouczenia o przysługującym mu do tego prawie. Ponadto wskazano, że niewniesienie zastrzeżeń do protokołu nie pozbawia strony prawa wniesienia odwołania, jeśli z jakichkolwiek powodów nie jest zadowolona z rozstrzygnięcia, lecz jeżeli w odwołaniu zarzuca organowi oparcie decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych, powinna wskazać, które to ustalenia uważa za błędne i dlaczego. Strona tymczasem ograniczyła się do ogólnikowych formuł, nie zakwestionowała natomiast ani faktu niewypłacenia pracownikom wynagrodzeń, ani ich wysokości. Podobnie rzecz ma się z zarzutem braku wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego: strona nie wskazała, jakie dowody organ pominął i jakie miało to znaczenie dla rozstrzygnięcia. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż w jego ocenie inspektor pracy zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia: składają się nań ustalenia zawarte w protokole kontroli oraz załączony do niego wydruk listy płac, natomiast fakt niewypłacenia trzem pracownikom wynagrodzeń w ustalonej wysokości, należy uznać za udowodniony, skoro strona nie zakwestionowała go, mimo że dwukrotnie miała ku temu okazję. W skardze do sądu M. S. zaskarżyła w całości decyzję z dnia[...], zarzucając wydanie jej: • z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 pkt 7 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 IV 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 94 pkt 5 i art. 86 § 1 ustawy z dnia 26 VI 1974 r. - Kodeks Pracy poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające w szczególności na błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji, • z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego. Zaskarżając wydaną decyzję w całości skarżąca wiosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jednocześnie wnosząc o wstrzymanie wykonania nakazu z dnia [...] do czasu rozpatrzenia niniejszej skargi. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów strona odwołująca się podniosła, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego, dokonał błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia i nie rozważył wszechstronnie całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie organu Państwowej Inspekcji Pracy wydane w oparciu o przepis art. 11 pkt 7 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Biorąc pod uwagę przedmiot sprawy, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy o PIP Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Do zadań więc jej należy także nadzór i kontrola przestrzegana przepisów prawa pracy dotyczących wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP). W przypadku zatem naruszenia tych przepisów, jaki i innych przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy określonego zachowania lub też powstrzymania się od niedozwolonych praktyk, w tym również nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi (art. 11 pkt 7 ustawy o PIP). Przewidziany na gruncie wskazanego przepisu nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi wydawany jest przez właściwego inspektora pracy celem urzeczywistnienia obowiązku pracodawcy wynikającego z przepisów prawa pracy, a dotyczącego terminowo i prawidłowego wypłacania wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń związanych ze stosunkiem pracy. W sytuacji więc ustalenia, w toku kontroli, naruszenia tegoż obowiązku, właściwy inspektor pracy w myśl art. 33 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP wydaje nakaz (decyzję) o którym mowa w art. 11 pkt 7. Zadaniem takiego aktu jest więc wymuszenie na pracodawcy wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartej z pracownikiem umowy w zakresie wypłaty wynagrodzenia i tych jej elementów, które związane są z wynagrodzeniem. Inspektor pracy wydając nakaz wypłaty należnego wynagrodzenia nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika, bowiem w tym zakresie kompetencje ma sąd powszechny. Nakaz nie stanowi też podstawy dla pracownika do uruchomienia postępowania egzekucyjnego w ramach egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym. Istota natomiast nakazu wypłaty wynagrodzenia sprowadza się do skłonienia pracodawcy, aby ten wypełnił ciążący na nim obowiązek względem pracownika, wówczas gdy obowiązek ten jest wymagalny (por. wyrok NSA z 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1400/05, publ. lex nr 275465). Wynagrodzenie lub inne świadczenie objęte nakazem musi być należne, a zatem prawo do nich nie może budzić wątpliwości (np. świadczenie naliczono, lecz nie wypłacono, prawo do niego wynika wprost z przepisów prawa). W sytuacji więc gdyby wynagrodzenie lub inne świadczenie wynikające z zawartej z pracownikiem umowy budziło kontrowersje, to jedynym organem kompetentnym do weryfikacji spornych roszczeń ze stosunku pracy byłby sąd powszechny, jako że jak wskazano wyżej, inspektor pracy wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika. Wymaga także podkreślenia, iż nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi podlega z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP natychmiastowemu wykonaniu. Wskazany przepis w sposób jednoznaczny i bezwzględny przesądza o nadaniu takiemu nakazowi rygoru natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że ustawodawca nie pozostawia organom administracyjnym żadnego luzu decyzyjnego w tym przedmiocie. Organy nie mają możliwości różnicowania terminu wykonania nakazu o którym mowa, nawet gdyby stwierdziły, że zaistniały po temu uzasadnione przesłanki. Ustawodawca nie przewidział bowiem dla decyzji z przepisu art. 11 pkt 7 ustawy o PIP innego - niż natychmiastowy - terminu wykonania (por. wyrok z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 11/10, publ. lex nr 663848). W świetle poczynionych uwag, nie budzi wątpliwości Sądu dopuszczalność wydania przedmiotowego nakazu wypłaty. Jak wskazano wyżej, stwierdzenie przez inspektora pracy naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia, dokonane jest w toku kontroli (art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP). Ustalenia kontroli natomiast w myśl art. 31 ustawy o PIP, co do zasady dokonywane są w formie protokołu. Protokół ten podpisuje inspektor pracy prowadzący kontrolę oraz osoba lub organ reprezentujący podmiot kontrolowany. Dodatkowo podmiotowi kontrolowanemu stosownie do treści art. 31 ust. 4 omawianej ustawy przysługuje prawo zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole. Zastrzeżenia można zgłosić na piśmie w terminie 7 dni od dnia przedstawienia protokołu (art. 31 ust. 5 ustawy o PIP). Przy czym, zgodnie z regulacją ust. 6 art. 31 ustawy, w razie zgłoszenia zastrzeżeń, o których mowa wyżej, inspektor pracy prowadzący kontrolę zobowiązany jest je zbadać, a w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń – zmienić odpowiednią część protokołu. Zatem podstawowym sposobem dokumentowania przebiegu kontroli dokonywanej u pracodawcy przez organy inspekcji pracy jest protokół oraz ustalenia w nim zawarte. To na tej podstawie, po przeprowadzeniu kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzję o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP. Jeżeli zatem pracodawca ma umotywowane zastrzeżenia zarówno do ustaleń poczynionych przez inspektora w toku kontroli, jak i do przebiegu samej kontroli, wówczas winien złożyć zastrzeżenia do protokołu. W rozpoznawanej sprawie pracodawca zgodził się z ustaleniami dokonanymi przez inspektora, bowiem jak wynika z akt sprawy, pracodawca nie wypłacił wynagrodzeń za styczeń 2014 r. trzem pracownikom w kwotach odpowiednio: 3200 zł, 3200 zł i 2000 zł netto. Ustalenia te organ zawarł w protokole kontroli, który pracodawca podpisał nie wnosząc zastrzeżeń, mimo pouczenia o przysługującym mu do tego prawie. Inspektor pracy miał więc pełne podstawy by uznać zawarte w protokole ustalenia za bezsporne. W tej sytuacji, jak słusznie zauważył orzekający w sprawie organ II instancji, inspektor pracy był nie tylko uprawniony, ale obowiązany do wydania nakazu. Obowiązek objęty nakazem był zatem bezsporny i niewątpliwy, a świadczenia w nim wskazane w efekcie należne. Uzasadniona w związku z tym była kompetencja Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] do podjęcia działań, o których mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Skarżąca bowiem nie wywiązała się z obowiązku wypłaty należnych wynagrodzeń za pracę, przez co wypełniła hipotezę art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, co obligowało organ, zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu do wydania przedmiotowego nakazu wypłacenia należnej kwoty. Skoro zatem w wyniku ustaleń dokonanych w toku przeprowadzonych kontroli inspektor ustalił w protokole, że określone świadczenie wynikające ze stosunku pracy nie zostało pracownikowi wypłacone i w jakiej wysokości, a pracodawca tych ustaleń nie zakwestionował we właściwym trybie tj. poprzez wniesienie umotywowanych zastrzeżeń do protokołu z kontroli, to tym samym w świetle obowiązujących przepisów prawa, istniały podstawy do wydania nakazu z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, albowiem świadczenie nim objęte było należne tj. niewątpliwe i w tym czasie bezsporne. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego stwierdzić należy, że stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii jest prawidłowe. Zgodnie z art. 12 ustawy o PIP, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak więc art. 107 k.p.a., który określa m.in. szczegółowo elementy decyzji, w tym wskazuje na konieczność zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, miałby zastosowanie, gdyby kwestia ta nie została uregulowana w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy. Tymczasem przepisy tej ustawy normują - w art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust.1, co powinna zawierać decyzja wydana przez organ Państwowej Inspekcji Pracy w sytuacjach określonych w art. 11 pkt 1-7 i art. 11a. W myśl art. 34 ust. 2 ww. ustawy decyzja wydana w formie pisemnej lub stanowiąca wpis do dziennika budowy powinna zawierać: oznaczenie organu Państwowej Inspekcji Pracy, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, termin usunięcia stwierdzonych uchybień oraz pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych. W przepisie tym wymieniono, jakie elementy winna zawierać decyzja taka, jaką wydał w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji. Wynika z niego, że nie musi ona zawierać uzasadnienia. Tym samym zarzuty skargi w powyższym zakresie są niezasadne. Ponadto trafnie organ odwoławczy zauważył, iż zarzut oparcia decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych, powinien wskazywać, które to ustalenia uważa za błędne i dlaczego. Jak wynika z treści odwołania oraz skargi, strona ograniczyła się do ogólnikowych formuł, nie zakwestionowała natomiast ani faktu niewypłacenia pracownikom wynagrodzeń, ani ich wysokości. Podobnie rzecz się ma z zarzutem braku wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego: strona nie wskazała, jakie dowody organ pominął i jakie miało to znaczenie dla rozstrzygnięcia. Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy skoro wystąpiła okoliczność wymieniona w punkcie 1 uzasadniająca konieczność wydania decyzji. W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdzając, że decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem i że wszystkie zarzuty skargi są bezzasadne, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.