II SA/Bd 643/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokata M. Ch. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z dnia [...] Kierownik Działu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. poinformował skarżącego M. C. o negatywnym rozpatrzeniu jego wniosku o dofinansowanie kosztów uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON), z uwagi na wyczerpanie środków finansowych, które Miasto B. otrzymało z PFRON z przeznaczeniem na pomoc osobom niepełnosprawnym. Organ wskazał, że środki finansowe z PFRON na wnioskowany cel są kilka razy niższe od potrzeb w tym zakresie, w związku z czym z [...] wniosków o dofinansowanie do turnusów rehabilitacyjnych złożonych do dnia [...] można było pozytywnie zakwalifikować jedynie [...] wniosków, co objęło ze względu na przyjęte kryterium pierwszeństwa, część wniosków osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności i wnioski niepełnosprawnych dzieci i w efekcie nie pozwoliło na dofinansowanie części osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności oraz wszystkich osób, które posiadają orzeczenie o zaliczeniu do umiarkowanego i lekkiego stopnia niepełnosprawności. Od powyższego pisma skarżący wniósł odwołanie, w którym wskazał na okoliczność rezygnacji z przyznanego mu w latach [...] i [...] dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego w związku z koniecznością wyjazdu na turnus rehabilitacyjny całej jego rodziny (skarżącego, jego żony i syna), gdyż jego niepełnosprawny syn wymaga opieki dwóch osób, czego organ nie brał pod uwagę przyznając pomoc jedynie niektórym członkom jego rodziny. Powołał się także na dyskryminowanie przez organ rodziców skarżącego, jako osób niepełnosprawnych nie mających znacznego stopnia niepełnosprawności. Wniósł także o wydanie decyzji w sprawie. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) postanowieniem z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako kpa), stwierdziło niedopuszczalność tego środka prawnego z przyczyn przedmiotowych tj. z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że żaden z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r.), ani też rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz.U. z 2007 Nr 230, poz. 1694, dalej powoływanego jako rozporządzenia z dnia 15 listopada 2007 r.) nie stanowi, że w sprawach dofinansowania ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym wydaje się decyzję administracyjne, w szczególności nie wynika to z art. 10e ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. oraz § 5 ust. 14 i 15 rozporządzenia z dnia 15 listopada 2007 r. Jednocześnie SKO podkreśliło, że organ administracji publicznej załatwia sprawę w drodze decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy przepisy prawa tak stanowią, co zdaniem organu nie ma miejsca w niniejszym przypadku, gdyż prawodawca określił jednoznacznie, że w przypadku wnioskowanego dofinansowania właściwy organ udziela wyłącznie informacji na temat sposobu rozpatrzenia wniosku, nie wskazując nawet organu, do którego wnioskodawca mógłby zaskarżyć otrzymaną informację ani tez trybu, w którym ta informacja mogłaby zostać ewentualnie zaskarżona. Argumentując swoje stanowisko w sprawie wniesionego odwołania organ powołał się także na wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 639/12 i z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 640/12. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie SKO, skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie występuje konieczność wydania decyzji administracyjnej, domagając się wydania pozytywnej decyzji w sprawie zbożnego wniosku w sprawie oraz stwierdzenia bezczynności organy w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na okoliczność niepełnosprawności wszystkich członków jego rodziny, powołał się na trudną sytuację zawodową i materialną jego rodziny oraz na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organu. Ponadto powtórzył zarzut odwołania dotyczący permanentnej dyskryminacji skarżącego przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi postanowienie SKO, mocą którego organ odwoławczy stwierdzające niedopuszczalność odwołania M. C. od wydanej przez organ I instancji pisemnej informacji z dnia [...], którą organ nie uwzględnił wniosku skarżącego o dofinansowanie kosztów uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków PFRON. Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy powołał przepis art. 134 kpa, w oparciu o który to dokonał kontroli formalnej wniesionego odwołania, stwierdzając w jej efekcie, że w sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia. Oceniając prawidłowość powyższego stanowiska organu odwoławczego należy w pierwszej kolejności wskazać, że przepis art. 134 kpa stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Instytucję procesową niedopuszczalności odwołania, o której mowa w tym przepisie należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i przepisy szczególne. Przyczyny niedopuszczalności odwołania mogą mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Do przyczyn przedmiotowych zalicza się m.in. przypadek wniesienia odwołania od aktu nie mającego charakter decyzji administracyjnej, jako że w myśl art. 127 § 1 kpa, odwołanie służy od wydanej w pierwszej instancji decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organu obu instancji uznały, że informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON, o której mowa w § 5 ust 14 rozporządzenia z dnia 15 listopada 2007 r., stanowi czynność lub akt inny niż decyzja administracyjna, w efekcie czego zakwalifikowały powiadomienie z dnia [...] o negatywnym rozpatrzeniu wniosku skarżącego jako zwykłe pismo informacyjne, a nie decyzję administracyjną, co w konsekwencji spowodowało stwierdzenie przez SKO niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego odwołania od pisma z dnia [...]. Kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wymaga zatem ustalenia jaki charakter prawny ma akt podejmowany w sprawie wniosku o przyznanie dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON, tj. przede wszystkim rozstrzygnięcia, czy stanowi on decyzję administracyjną, czy też zwykłe pismo informacyjne, które nie podlega zaskarżeniu. Odniesienie się do tej kwestii wymaga wskazania w pierwszej kolejności, że warunki przyznawania świadczeń ze środków PFRON na dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ustawodawca określił w art. 10e ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., warunkując uprawnienie do tego świadczenia od spełnienia kryterium niepełnosprawności oraz kryterium dochodowego. Szczegółowe warunki, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 10d ust.8 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., określa zaś rozporządzenie z dnia 15 listopada 2007 r. W § 5 ust. 14 tego rozporządzenia stanowi się, że centrum pomocy rodzinie w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie powiadamia w formie pisemnej wnioskodawcę o sposobie jego rozpatrzenia. Informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie, zgodnie z ust. 15 § 5 wskazanego rozporządzenia, zawiera odpowiednio: 1) imię i nazwisko, adres i numer PESEL albo numer dokumentu tożsamości; 2) informację o wysokości przyznanego dofinansowania; 3) informację o wysokości przyznanego dofinansowania dla opiekuna; 4) uzasadnienie w przypadku nieprzyznania dofinansowania. Zdaniem Sądu analiza przytoczonych przepisów w kontekście konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawego oraz zasady prawa do sądu i sprawiedliwego procesu, a także z uwzględnieniem określonych w art. 8 i 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. celów rehabilitacji społecznej i zawodowej osób niepełnosprawnych, formą której wsparcia jest m.in. turnus rehabilitacyjny (art. 10 pkt 2 ww. ustawy), prowadzi do wniosku, że w przypadku o którym mowa w § 5 ust 14 rozporządzenia z dnia 15 listopada 2007 r., mamy do czynienia z decyzją administracyjną rozstrzygającą wniosek o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON, pomimo użytego w tym przepisie zwrotu "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku". Przepis art. 104 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje wprost pojęcia "decyzja", niemniej jednak w art. 107 kpa wymienia elementy formalne decyzji. Decyzja jest rodzajem aktu administracyjnego, stanowiącym oparte na przepisach prawa zewnętrzne, władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administracji, określające sytuację prawną konkretnego podmiotu w określonej sprawi, które wydany zostało w trybie kodeksu postępowania administracyjnego i które odpowiada wymogom formy określonym w art. 107 kpa. O tym, czy dany akt jest decyzją czy nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy, treść przepisu będącego podstawą działania organu. Nie zawsze bowiem określa się w przepisach prawa wydawane rozstrzygnięcia mianem decyzji administracyjnej, a nazwa nadana rozstrzygnięciu nie jest koniecznym warunkiem jego kwalifikacji. Przepisy prawa mogą nie wskazywać wyraźnie decyzyjnej formy załatwienia sprawy. Istotnym jest zatem aby istniała norma prawa materialnego, która określała sprawę administracyjną i organ właściwy do władczego i zewnętrznego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach podmiotu w indywidualnej sprawie, choćby dla rozstrzygnięcia takiego przepis nie wyznaczał expressis verbis formy załatwienia sprawy w postaci decyzji administracyjnej (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 232/13, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji należy stosować w sytuacji, kiedy z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę jej wydania, można w sposób nie budzący wątpliwości wyprowadzić w drodze konkretyzacji normy prawnej, uprawnienia lub obowiązku jednostki, dla którego nie została przewidziana wprost forma działania organu w drodze decyzji administracyjnej (patrz uchwała 7 sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Choć prawo materialne administracyjne, konstytuując normy stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie, czy rozstrzygnięcie to ma mieć formę decyzji administracyjnej, mając na względzie ochronę praw jednostki, jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, iż w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa (patrz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 232/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Wskazać należy, że za decyzyjną formą załatwienia sprawy administracyjnej przemawia, wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), prawo jednostki do procesu oraz do sprawiedliwości proceduralnej. W orzecznictwie NSA i TK podkreśla się na tle tych spraw, że prawo do procesu ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy, że obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym wnioski i roszczenia były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury, że nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą, a także że zasada demokratycznego państwa prawnego wymaga, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej, a więc gwarantowały stronom i uczestnikom postępowania m.in. prawo do przedstawiania i obrony swoich racji, oraz zaskarżania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane - art. 78 Konstytucji RP (patrz uchwala 7 sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12; uchwała NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04; wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05, - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Skoro więc działania władcze organów powinny być wykonywane w takich formach, które stwarzają jednostce możliwość obrony jej interesów w postępowaniu gwarantującym zachowanie standardów procesowych, a zachowanie takich standardów najpełniej gwarantuje decyzyjna forma rozstrzygania sprawy administracyjne, zaś brak jest ich w razie przyjęcia innej (niż decyzja) formy konkretyzacji praw lub obowiązków jednostki, to tym samym koniecznym jest, w świetle ww. praw jednostki wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa, aby w sytuacji, gdy ustawa nie wskazuje wyraźnie formy prawnej działania organu, lecz wynika z niej kompetencja organu do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej jednostki, obowiązywała decyzyjna forma rozstrzygnięcia takiej sprawy. Domniemanie załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej jest uzasadnione również w świetle konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), gdyż w przypadku, gdyby rozstrzygnięcie organu administracji było podejmowane poza jakąkolwiek procedurą, możliwość skontrolowania przez sąd administracyjny legalności takiego rozstrzygnięcia by de facto nie istniała. W świetle poczynionych uwag stwierdzić należy, że p było podejmowane poza jakąkolwiek procedurą powiadomienie o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego, o którym mowa w § 5 ust. 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz.U. z 2007r. Nr 230, poz. 1694,) jako akt władczy i jednostronny organu, rozstrzygający o publicznym uprawnieniu jednostki, spełnia przesłanki konieczne do uznania go za decyzję administracyjną. Zatem mimo, iż wskazany przepis wyraźnie nie stanowi, iż rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji, to jednak domniemanie decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej oraz prawa do sądu i sprawiedliwego procesu osoby ubiegającej się o przedmiotowe świadczenie, każe opowiedzieć się za decyzyjną postacią rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego. Uprawnienie skarżącego do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego wynika bowiem z przytoczonych na wstępie rozważań prawnych regulacji ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. i rozporządzania z dnia 15 listopada 2007 r., zaś kompetencja orzekającego w sprawie organu do jednostronnego i władczego wypowiedzenie się w kwestii tego uprawnienie wprost z § 5 ust. 14 rozporządzenia z dnia 15 listopada 2007 r. W takich okolicznościach nie można dopuścić do sytuacji, aby w demokratycznym państwie prawnym, wniosek skarżącego o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego, mający znacznie dla realizacji jego praw, byłyby rozpatrywane poza procedurą, co zaistnieje w przypadku braku formy decyzji rozstrzygnięcia takiego wniosku, w szczególności że rozstrzygnięcie to oparte jest na uznaniu administracyjnym i nieostrych kryteriach wyboru. Wobec tego, że w przedmiotowej sprawie SKO stwierdziło niedopuszczalność złożonego odwołania, na skutek potraktowania rozstrzygnięcia organu I instancji jako zwykłego pisma, a nie decyzji administracyjnej, co jak wykazano wyżej z punktu widzenia domniemania decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej oraz prawa do sądu oraz procesu i sprawiedliwości proceduralnej, nie może być zaakceptowane, Sąd stwierdzając, że w sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 134 kpa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji art. 10e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. i § 5 ust. 14 rozporządzenia z dnia 15 listopada 2007 r., stanowiących podstawę materialnoprawną do orzekania w formie decyzji w sprawie dofinansowania ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, na postawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. O kosztach (pkt wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa oraz § 19 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu( t.j.Dz. U. z 2013.poz.461). Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku. Na marginesie należy dodać, że przedmiot niniejszej sprawy stanowiła skarga strony na wydany przez SKO akt administracyjny (postanowienie) o niedopuszczalności odwołania strony, a nie skarga na bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej.