II SA/Bd 65/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100 gr.) na rzecz adwokata M. S. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [....], znak: [...] Prezydent Miasta T. skierował skarżącego D. S. na badania lekarskie z powodu otrzymania informacji o zastrzeżeniach co do jego stanu zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] do organu wpłynął wniosek Prokuratura Rejonowego w Ch. o skierowanie skarżącego na badania lekarskie w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami z powodu uzależnienie od substancji psychoaktywnych. Zastrzeżenia o stanie zdrowia skarżącego wynikały z opinii sądowo-psychiatrycznej sporządzonej przez biegłych lekarzy psychiatrów. W odwołaniu od powyższej decyzji D. S. domagał się uchylenia wydanej decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Odwołujący wskazał, że z uwagi na fakt, iż jest obecnie osadzony w Areszcie Śledczym w Ch. nie jest w stanie stawić się na badanie lekarskie. Decyzją z dnia [....], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15), starosta może również skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Zdaniem SKO jedyną przesłanką skierowania kierowcy na badanie lekarskie jest powzięcie przez właściwy organ wiarygodnej informacji o zastrzeżeniach co do jego stanu zdrowia. Przy czym, to dopiero badanie lekarskie ma przesądzić, czy dana osoba może kierować pojazdem, czy też istnieją ku temu przeciwwskazania, a to oznacza, że starosta nie ma obowiązku prowadzić postępowania dowodowego w takim zakresie, tj. szerszym niż to wynika z ww. przepisów. W oparciu o wskazane regulacje prawne starosta ma jednak obowiązek zareagować decyzją, gdy wystąpi przypadek nasuwający zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego pojazdem. Uzyskanie takiej informacji obliguje właściwy organ do wydania orzeczenia o skierowaniu na badania, ale rozstrzygnięcie to w żaden sposób nie przesądza o uprawnieniach do kierowania pojazdami. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja oparta jest na dostatecznie zgromadzonym materialne dowodowym, a okoliczności faktyczne z niego wynikające wypełniały dyspozycję § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia. Dostrzegając powyższe Kolegium stwierdziło, iż w rozpoznawanej sprawie wystąpiła sytuacja uzasadniająca zastosowanie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało uruchomione na skutek informacji pochodzącej od Prokuratora Rejonowego, który zwrócił się o skierowanie skarżącego na badania lekarskie. Wnosząc o powyższe Prokurator wskazał na okoliczności dotyczące skarżącego znane Prokuraturze z uwagi na prowadzone postępowanie. Zdaniem Kolegium, zawarte w piśmie Prokuratora stwierdzenia i przytoczone fakty, jak również załączona do wniosku opinia sądowo-psychiatryczna z dnia [...] bezspornie nasuwały zastrzeżenia co do stanu zdrowia D. S. Skoro zaś informacje te pochodziły od Prokuratora, należało uznać je za wiarygodne, a takich informacji wymaga się w ww. § 2 ust. 5 rozporządzenia. Organ II instancji uznał, że wobec treści opinii sądowo-psychiatrycznej, w której wyraźnie wskazano, że rozpoznaje się u badanego uzależnienie od substancji psychoaktywnych, nie było potrzeby poszukiwania w sprawie dodatkowych materiałów dowodowych. Wskazana opinia stanowi jedyny, ale wystarczający dowód w sprawie, a okoliczności z niego wynikające uzasadniały nie tylko wszczęcie postępowania, ale i wydanie decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie. SKO dodatkowo zauważyło, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny podnosił też, że niedomagania zdrowotne kierowcy są ważnym czynnikiem wpływającym na bezpieczeństwo, tak kierowcy, jak i innych użytkowników dróg. Zagrożenie, o którym mowa może być wywołane niezdolnością kierowcy do prowadzenia pojazdu spowodowaną brakami fizycznymi lub umysłowymi, mającymi postać jednostek chorobowych, jak i cechami charakteru dyskwalifikującymi go jako kierowcę (zob. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 167/10 (Lex nr 74522). W tym też wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z punktu widzenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest obojętne, czy kierowca potrafi powściągnąć emocje w sytuacjach stresowych, z którymi będzie stykał się na drodze. Bez znaczenia natomiast jest, czy pojawiające się na tym tle dysfunkcje mają postać jednostki chorobowej, czy też cechy nieprawidłowej osobowości. Każda bowiem trwała niemożność emocjonalnego poradzenia sobie przez kierowcę z sytuacjami drogowymi będzie elementem dyskwalifikującym i dlatego też stan psychiczny, emocjonalny kierującego pojazdem nie jest bez znaczenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Odnosząc się do okoliczności wskazanych przez skarżącego w treści odwołania organ wskazał, że upływ terminu 30 dni określony we wzorze do decyzji nakazującej poddanie się badaniom jest dla organu tylko wskazówką, nie zaś wiążącą determinantą, która w sposób automatyczny wyposaża organ w kompetencje do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Na pełną aprobatę zasługuje pogląd wyrażony na przykład w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2012 r. (I OSK 275/11, LEX nr 1120668) zgodnie z którym termin, w którym strona winna zgłosić się na badania lekarskie w myśl art. 122 i 140 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym jest terminem instrukcyjnym. Przemawia za tym przede wszystkim brak ustawowej regulacji tego terminu: nie występuje on ani w przepisie art. 122, ani w art. 140 ustawy. Termin 30 dni pojawia się w akcie wykonawczym do ustawy i to nie w treści rozporządzenia, ale w załączniku zawierającym wzór decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, po pouczeniach dotyczących środków odwoławczych od decyzji. Stąd też prawidłowa konkluzja, że jest to termin instrukcyjny, a nie materialny. Omawiana kwestia podlega rozstrzygnięciu na etapie postępowania prowadzonego na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4b Prawa o ruchu drogowym i wymaga przeanalizowania stanu faktycznego w kontekście przyczyn niepoddania się badaniom lekarskim. Organy administracji, które mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, nie mogą egzekwować obowiązków mając świadomość, że strona nie ma realnej możliwości zadość uczynić tym obowiązkom we wskazanym terminie. Gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne cofnięcie uprawnień po upływie określonego terminu bez względu na przyczyny niepoddania się badaniom w tym terminie, dałby temu wyraz w przepisie ustawy, który przede wszystkim określałby termin na poddanie się badaniom i stwierdzał, że niepoddanie się badaniom w określonym terminie skutkuje cofnięciem uprawnień. Tymczasem brzmienie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b uprawnia wprawdzie do twierdzenia, że niepoddanie się badaniom skutkuje cofnięciem uprawnień, ale nie wiąże tego ze ściśle określonym terminem. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący wskazał, że nie uchyla się od przeprowadzenia stosowanych badań lekarskich. Jednakże nie może ich przeprowadzić w wyznaczonym terminie, ponieważ odbywa karę pozbawienia wolności, którą zakończy [...]. Uważa, że uprawnienia wynikające z prawa jazdy są dla niego bardzo ważne, ponieważ stanowi ono dla niego jedyne źródło utrzymania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierować się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, czy też procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia, wobec czego skarga strony nie została uwzględniona. Materialno-prawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej powoływanej jako prawo o ruchu drogowym). W art. 122 tej ustawy, w wersji obowiązującej w czasie wydania zaskarżonej decyzji, ustawodawca wymienił enumeratywnie przesłanki przeprowadzenia badań lekarskich w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Jedną z takich przesłanek określa przepis art. 122 ust. 1 pkt 4 stanowiąc, że badaniu lekarskiemu przeprowadzonemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Prawo o ruchu drogowym nie precyzuje, o jakie zastrzeżenia co do stanu zdrowia chodzi, ani bliżej ich nie definiuje. Jednak w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania (Dz.U. z 2004 r. Nr 2, poz. 15), wydanym w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 123 prawa o ruchu drogowym, określono sytuacje uprawniające starostę do skierowania kierowców na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. I tak w § 2 ust. 5 ww. rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. wskazano, że starosta może skierować na badanie lekarskie osobę, co, do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w jej stanie zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Z przytoczonych regulacji wynika po pierwsze, że decyzję o skierowaniu na badania lekarskie, o której mowa w art. 122 ust. 1 pkt 4 prawa o ruchu drogowym wydaje się w przypadku wątpliwości co do stanu zdrowia kierującego, a więc gdy zaistnieją sytuacje nasuwające zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia, a po drugie, że przyczyną zaistnienia takich zastrzeżeń, wątpliwości może być m.in. okoliczność powzięcia przez organ wiarygodnych informacji o takich zastrzeżeniach, co oznacza, że informacje te winny pochodzić z miarodajnego źródła i świadczyć o przeciwwskazaniach zdrowotnych do kierowania pojazdami. W takiej sytuacji stanowią one przesłankę do skierowania przez starostę kierowcy na badania lekarskie. W przedmiotowej sprawie informację o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącego organ I instancji powziął na podstawie wniosku Prokuratora Rejonowego w Ch. z dnia [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie skierowania skarżącego na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami związanych z uzależnieniem strony od substancji psychoaktywnych, który to wniosek złożony został do organu I instancji w związku ze stwierdzeniem w uzyskanej na potrzeby prowadzonego postępowania przygotowawczego opinii sądowo – psychiatrycznej z dnia [...] uzależnienia skarżącego od substancji psychoaktywnych. W ocenie Sądu oparta na opinii sądowo – psychiatrycznej, wydanej na potrzeby prowadzonej przez Prokuratora sprawy karnej, informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącego, w której to biegli zgodnie rozpoznali u niego uzależnienia od substancji psychoaktywnych, stanowi informację wiarygodną, a zatem uzasadniającą wydanie decyzji w oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 4 prawa o ruchu drogowym. Wskazana opinia stwierdzająca istnienie przeciwwskazań zdrowotnych, wydana została bowiem przez specjalistów w danej dziedzinie, a więc osoby posiadające wiadomości specjalne. Jak zasadnie stwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r. o sygn. akt II SA/Bk 624/10 (publ. lex nr 752374) podstawą do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie jest już wiarygodna, a więc przynajmniej uprawdopodobniona, informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia, nie jest natomiast wymagane ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje stosowne orzeczenie. Przepis art. 122 ust 1 pkt 4 prawa o ruchu drogowym ma zaś zastosowanie niezależnie od ustalenia, czy powstanie zastrzeżeń nastąpiło w bezpośrednim związku z zachowaniem i sposobem prowadzenia pojazdu podczas wykonywania przez daną osobę uprawnioną zindywidualizowanej czynności faktycznego kierowania pojazdem, czy też uzyskane przez organ wiarygodne informacje, uprawdopodabniające pośrednio wątpliwości co do posiadania przez konkretnego kierowcę wymaganej do prowadzenia pojazdów sprawności, mają źródło w innych okolicznościach. W przedmiotowej sprawie zaistniała ta druga sytuacja, a więc zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego zostały ujawnione w związku z prowadzoną sprawą karną, w następstwie sporządzenia na jej potrzeby, przez biegłych specjalistów, opinii jednoznacznie i bezsprzecznie stwierdzającej uzależnienie skarżącego od substancji psychoaktywnych. W tym stanie rzeczy wydanie w niniejszej sprawie w oparciu o przepisy art. 122 ust. 1 pkt 4 prawa o ruchu drogowym w zw. z § 2 ust. 5 ww. rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie było w pełni uzasadnione i zgodne z prawem. Wobec nie budzącej wątpliwości treści opinii sądowo – psychiatrycznej z dnia [...] oraz zawartych we wniosku Prokuratora z dnia [...] informacji dotyczących skarżącego, a także w świetle treści przytoczonych powyżej przepisów i poczynionych do nich uwag, nie było zadaniem Sądu potrzeby przeprowadzania przez orzekające organy dodatkowego postępowania wyjaśniającego odnośnie istnienia zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego dotyczącego niewykonalności decyzji o skierowaniu go na badania lekarskie, będącej konsekwencją niemożności stawienia się skarżącego na przedmiotowe badania w związku z okoliczności pozbawienia go wolności (do dnia [...]), a także efektem odmowy doprowadzenia strony na przedmiotowe badania przez Prokuratora Rejonowego w Ch., stwierdzić należy, iż okoliczności te nie mogą stanowić podstawy prawnej do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b prawa o ruchu drogowym stanowi bowiem, iż decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5. Powyższy przepis w swej treści odsyła zatem do art. 122 ust. 1 pkt 3-5 prawa o ruchu drogowym, a więc także do sytuacji objętej dyspozycją przepisu art. 122 ust. 1 pkt 4 tj. przypadku skierowania decyzją starosty kierującego pojazdem na badania lekarskie z powodu zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia. Taka redakcja art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy pozwala przyjąć, że oba przepisy pozostają ze sobą w oczywistym związku, stanowiącym podstawę do skonstruowania normy materialnoprawnej dla decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym, a zgodnie z którą decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się kierowcy badaniu lekarskiemu w przypadku skierowania go decyzją na takie badania z powodu zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia. Ani jednak przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b, ani też art. 122 ust. 1 pkt 4 prawa o ruchu drogowym, nie określa daty przeprowadzenia przedmiotowych badań lekarskich, a tym samym brak jest ustawowych uregulowań dotyczących okresu po upływie jakiego starosta może wszcząć postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień i w przypadku nieprzedłożenia wymaganych badań zastosować sankcję cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym. Powyższe oznacza, że termin, w którym strona winna zgłosić się na badania lekarskie, jest terminem instrukcyjnym, a nie materialnym oraz, że w związku z tym organ każdorazowo zobowiązany jest badać w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy przyczyny niewykonania nałożonego obowiązku przeprowadzenia badań lekarskich, a w następnie dopiero ich analizy, podjąć decyzję w przedmiocie cofnięcia uprawnień (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 275/11, publ. lex nr 1120668). O tych też okolicznościach skarżący został poinformowany w zaskarżonej decyzji organu II instancji. Skoro więc nie budzi wątpliwości, że brak jest ustawowej regulacji terminu wykonania nałożonego obowiązku poddania się badaniom lekarskim, o których mowa w art. 122 ust. 1 pkt 4 prawa o ruchu drogowym, to tym samym określenie takiego terminu (30 dni od dnia otrzymania prawomocnej decyzji) wyłącznie we wzorze decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, stanowiącym załącznik nr 2 do ww. rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. (a więc nawet nie w treści samego rozporządzenia) i w związku z tym nieprawidłowe powielenie go za wskazanym załącznikiem w pouczeniu decyzji organu I instancji wraz z informacją, iż nie poddanie się badaniom lekarskim w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami na podstawie art.140 ust. 1 pkt 4 lit. b prawa o ruchu drogowym, nie może zmienić faktu, że termin ten ma wyłącznie charakter instrukcyjny, i jako taki nie wiąże, wbrew błędnemu pouczeniu zawartemu w decyzji organu I instancji, organu pojmującego decyzję w trybie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b prawa o ruchu drogowym, o czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraźnie poinformowało skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Fakt, że termin wykonania badań lekarskich nie jest terminem prawa materialnego oznacza, że po jego upływie starosta nie jest obligatoryjnie zobowiązany do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Mając zatem świadomość, że kierujący pojazdami nie miał obiektywnie możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku, ma on obowiązek, jak słusznie podkreślił to organ II instancji w zaskarżonej decyzji, uwzględnić tę okoliczność podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami. W tym stanie rzeczy nie było więc podstaw do przychylenia się do argumentów i zarzutów skarżącego oraz uznania ich za uzasadniających skuteczne zakwestionowanie zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.