II SA/Bd 652/17

Dnia 6 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2017r., nr [...]. II SA/Bd 652/17 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta B., powołując w podstawie prawnej decyzji m.in. art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) – odmówił przyznania B. M. usług opiekuńczych wyjaśniając, że pomoc przyznawana jest w pierwszej kolejności osobom nie posiadającym rodziny, o dochodach nie pozwalających na zabezpieczenie pomocy usługowej we własnym zakresie. Zdaniem organu, zamieszkujący w tym samym mieście, córka i wnuki skarżącej są w stanie wspomóc ww. w zabezpieczeniu pomocy usługowej, poprzez osobiste świadczenie pomocy lub wsparcie w zakupie usług w wyspecjalizowanych agencjach opiekuńczych. Ponadto, dochód skarżącej znacznie przekraczający kryterium dochodowe umożliwia jej zapewnienie usług opiekuńczych we własnym zakresie. Ponadto, organ wskazał na ograniczone możliwości finansowe ośrodka. Odwołanie od ww. decyzji złożyła B. M. wnosząc o przyznanie usług opiekuńczych. Odwołująca wskazała, że syn mieszka za granicą, a córka i wnuki chorują, w związku z czym nie są w stanie zapewnić jej niezbędnej opieki. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta B. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek B. M. złożony w dniu [...] lutego 2017 r. o przyznanie usług opiekuńczych. W dniu [...] lutego 2017 r. przeprowadzono z wnioskodawczynią wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, co następuje: p. M. jest wdową, mieszka sama. Ma syna, z którym nie utrzymuje kontaktu, nie zna miejsca jego pobytu, prawdopodobnie przebywa on za granicą. Córka natomiast mieszka w B. Ma dwoje dorosłych wnucząt. Strona utrzymuje się z renty rodzinnej w wysokości [...] zł, tj. [...] % kryterium dla osoby samotnie gospodarującej wynoszące 634 zł. Organ wskazał, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych, lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Z kolei z art. 50 ust. 2 ustawy wynika, że usługi opiekuńcze, lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Konieczność wydania decyzji w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych, a możliwość jej wydania różnicuje w zasadzie status rodzinny wnioskodawcy. Organ nie ma wyboru w sytuacji, gdy o usługi opiekuńcze ubiega się osoba, która faktycznie wymaga pomocy innych osób i jest osobą samotną, czyli zgodnie z art. 6 pkt 9 u.p.s. spełnia trzy przesłanki: samotnie gospodaruje, nie pozostaje w związku małżeńskim i nie posiada wstępnych, ani zstępnych. Natomiast usługi takie mogą być przyznane osobie wymagającej pomocy innych osób, a rodzina - a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni - takiej pomocy nie mogą zapewnić. Odwołująca wymaga pomocy innych osób, z tych względów w niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 50 ust. 2 ustawy. Organ wskazał, że strona ma bliską rodzinę zamieszkującą na terenie B., która jest zobowiązana do świadczenia pomocy lub wsparcia w zakresie usług w wyspecjalizowanych agencjach opiekuńczych. Ponadto posiadany przez p. B. M. dochód znacznie przekraczający ustawowe kryterium dochodowe, umożliwia zapewnienie usług opiekuńczych we własnym zakresie poprzez działające na rynku pracy prywatne agencje opiekuńcze. Wskazał również na ograniczone środki, jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej. W konsekwencji, decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy. Skargę do Sądu na ww. decyzję złożyła B. M. wnosząc o pozytywne rozpatrzenie jej prośby i przyznanie usług opiekuńczych, argumentując, że jest w trudnej sytuacji i potrzebuje pomocy drugiej osoby. Wskazała, że jest osobą starszą i schorowaną. Posiada I grupę inwalidzką. W 2017 r. przeszła operację ginekologiczną, po której nie może dźwigać i wykonywać prac wysiłkowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga, zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy rozpoznaniu sprawy organy administracji naruszyły przepisy prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nieprawidłowo wyjaśniły stan faktyczny sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy cytowanej powyżej ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie niepieniężne w postaci usług opiekuńczych, przysługujące osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona (art. 50 ust. 1 u.p.s.). Z ustaleń organu wynika, że skarżąca nie jest osobą samotną w rozumieniu przepisów u.p.s., gdyż nie spełnia wszystkich kryteriów wymienionych w art. 6 pkt 9 tej ustawy. Osobą samotną jest bowiem jedynie osoba samotnie gospodarująca, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych. Skarżąca natomiast jest osobą samotnie gospodarującą, gdyż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 6 pkt 10 u.p.s.), nie pozostaje w związku małżeńskim, ale posiada zstępnych. Stosownie do treści art. 50 ust. 2 u.p.s., usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 u.p.s.). Decyzja w przedmiocie usług opiekuńczych wydana na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s., ma charakter uznaniowy, nie jak w przypadku regulacji z art. 50 ust. 1 u.p.s. - obligatoryjny. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych powoduje zaś, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może przyznać ją w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają bowiem charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Osoba uprawniona do uzyskania pomocy w postaci usług opiekuńczych nie może zatem oczekiwać, że ta forma pomocy zaspokoi jej wszelkie oczekiwania i doprowadzi do sytuacji, w której sama nie będzie zmuszona do wykorzystania własnych możliwości, umiejętności czy środków w pokonywaniu trudności i ułomności z jakimi się boryka (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 października 2016 r. II SA/Łd 405/16, publ. Lex nr 2154510, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. I OSK 1344/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2009 r. IV SA/Wr 400/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2009 r. I SA/Wa 192/09, wyrok WSA w Opolu z dnia 14 maja 2013 r. II SA/Op 130/13, wszystkie wyroki publ. cbosa). Uznanie administracyjne pozwala więc organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych jest ograniczona, bo sprowadza się do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem czy prowadząc postępowanie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania owego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy administracji w sposób nieprawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające. W dniu [...] lutego 2017 r. pracownik socjalny przeprowadził u skarżącej wywiad środowiskowy, w ramach którego ustalił, że wnioskująca o pomoc jest w wieku 82 lat, samotnie gospodaruje. Dzieci - [...] zamieszkuje w B. i odwiedza matkę sporadycznie, natomiast syn - [...] , przebywa za granicą i skarżąca nie utrzymuje z nim kontaktu. Organ ustalił, że wnuki skarżącej również zamieszkują w B. Z opisu stanu zdrowia wynika, że skarżąca jest osobą schorowaną i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ma rację organ, że zgodnie z brzmieniem art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Celem obowiązku alimentacyjnego jest uzasadnione względami humanitarnymi i moralnymi zapewnienie osobom, które własnymi siłami i środkami nie mogą zaspokoić swych potrzeb bytowych, niezbędnej pomocy ze strony ich bliskich krewnych, których sytuacja umożliwia udzielenie takiej pomocy. Dlatego też zasadą jest, że obowiązek alimentacyjny istnieje niezależnie od poprawności zachowywania się uprawnionego względem zobowiązanego. W myśl art. 87 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, rodzice i dzieci obowiązani są wspierać się wzajemnie. Wachlarz środków z tego zakresu zależy od okoliczności konkretnego przypadku. W rachubę wchodzi przy tym tak pomoc natury osobistej, jak i majątkowej. W ocenie Sądu, ustalona w trakcie wywiadu środowiskowego sytuacja zdrowotna i rodzinna skarżącej budzi wątpliwości. Organ nie zbadał sytuacji rodzinnej i zdrowotnej zstępnych skarżącej, tj. córki i wnucząt. To, że skarżąca posiada bliską rodzinę, która zamieszkuje z nią w tym samym mieście, nie oznacza automatycznie, że te osoby są zdolne świadczyć pomoc na rzecz skarżącej. W aktach sprawy brak jest wywiadu z najbliższą rodziną skarżącej, w celu ustalenia realnych możliwości pomocy wynikających z obowiązku alimentacyjnego spoczywającego na córce i wnukach skarżącej. W dniu rozprawy do protokołu skarżąca oświadczyła, że córka ma depresję, wnuk cukrzycę, a wnuczka padaczkę i z tych powodów nie może oczekiwać od najbliższej rodziny opieki. W ocenie Sądu, realne możliwości sprawowania opieki przez ww. zstępnych mają istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie. Poza tym, skarżąca do skargi załączyła orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydane na stałe. W orzeczeniu zawarto wskazanie korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Zalecono również konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wobec powyższego, kluczowe w przedmiotowej sprawie znaczenie ma wyjaśnienie realnych możliwości niesienia wsparcia skarżącej przez najbliższą rodzinę, w związku ze wskazaniami orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a szczególnie konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dopiero potwierdzenie, że wsparcie może realnie być świadczone przez córkę i wnuki, wykluczy konieczność niesienia pomocy ROPS B. w B. W tych okolicznościach sprawy przedwczesne było uznanie przez organy, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia w postaci usług opiekuńczych w zakresie sprzątania mieszkania i robienia zakupów. Pomoc w zakresie usług opiekuńczych nie jest uzależniona od kryterium dochodowego. Organy pomocy społecznej dysponują jednak ograniczonymi środkami finansowymi i wspierają w pierwszej kolejności osoby najbardziej potrzebujące. Dlatego też biorąc pod uwagę sytuację dochodową skarżącej, pracownik socjalny miał prawo poinformować ją o możliwości skorzystania z pomocy profesjonalnej Agencji Opiekunek "E". Ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę zalecenia wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku i ustali w szczególności, czy skarżąca realnie może liczyć na wsparcie rodziny. Następnie, mając na uwadze poczynione ustalenia w powyższym zakresie, wiek skarżącej, wskazania wynikające z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz sytuację finansową, ponownie w granicach uznania administracyjnego rozpozna wniosek skarżącej o pomoc w zakresie usług opiekuńczych. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że dokonana przez organy ocena stanu faktycznego została dokonana przedwcześnie, bez wszechstronnych ustaleń i w oparciu o zbyt wąski materiał dowodowy z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Tak przeprowadzone postępowanie dowodowe w konsekwencji nie pozwalało organowi na przedstawienie w sposób prawidłowy uzasadnienia faktycznego decyzji, co stanowiło z kolei naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie wskazać należy, że ustalenia faktyczne, które nie wynikają z wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, są ustaleniami dowolnymi i stanowią przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów określonych w art. 80 k.p.a. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa procesowego, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.