II SA/Bd 653/09

Dnia 8 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 8 października 2009 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sz. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kosztów utrzymania dzieci w przedszkolach samorządowych i odpłatności rodziców z tego tytułu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Prokurator Prokuratury Rejonowej w S.- Ośrodek Zamiejscowy w Ż. złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w J. W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie kosztów utrzymania dzieci w przedszkolach samorządowych i odpłatności rodziców z tego tytułu, zarzucając naruszenie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust 1 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) poprzez wprowadzenie na podstawie § 1 zaskarżonej uchwały o odpłatności za świadczenia przedszkoli publicznych wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2002 r., Nr 51, poz. 458 z późn. zm.) bez sprecyzowania jakie konkretnie świadczenia wykraczające poza podstawę programową uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odpowiadając na skargę Rada Miejska w J. W. uznała w całości zasadność skargi, zapowiadając zamianę uchwały na najbliższej sesji Rady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 i art. 133 § 1 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy wynika, że na podstawie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 25721), art. 34a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, póz. 2104²) w dniu [...] grudnia 2008 r. Rada Miejska w J. W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia kosztów utrzymania dzieci w przedszkolach samorządowych i odpłatności rodziców z tego tytułu. Na podstawie § 1 powyższej uchwały na terenie gminy w J. W. wprowadzono: 1. miesięczną opłatę stałą dla dzieci 3,4,5 - letnich w Przedszkolu Samorządowym w J. W. w wysokości: a) 63 zł dla dzieci przebywających 9 godzin dziennie w przedszkolach, b) 47 zł dla dzieci przebywających 5 godzin dziennie w przedszkolach, 2. miesięczną opłatę stała dla dzieci 6- letnich korzystających z posiłków: a) 47 zł dla dzieci przebywających 9 godzin dziennie w przedszkolu, b) 47 zł dla dzieci przebywających 5 godzin dziennie w przedszkolu, 3. miesięczna opłata stała dla dzieci 3,4,5 - letnich przebywających dziennie 5 godzin w jednooddziałowym Przedszkolu Filialnym w B. wynosi 37 zł. W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że opłaty te podyktowane są wzrostem kosztów utrzymania wynikającym z podwyższenia cen za energie elektryczną. Powyższa uchwała - jak wynika z pisma Rady Miejskiej w J. W. z dnia [...] września 2009 r. i dołączonego do pisma załącznika – została uchylona uchwałą tejże Rady Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. W tej sytuacji obowiązkiem Sądu było w pierwszej kolejności rozważenie wniosku złożonego na rozprawie sądowej o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w związku z uchyleniem zaskarżonej uchwały z dnia [...] grudnia 2008 r. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2009 r. Istotne znaczenie w tej kwestii ma charakter prawny zaskarżonej uchwały rady gminy. Sąd podziela utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r. l OSK 971/05, czy wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III Lu 167/08) stanowisko, że ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. O takim charakterze uchwały podjętej na podstawie art. 14 ww. ustawy z 7 września 1991 r. świadczy to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne adresowane do każdego w określonym w normie stanie hipotetycznym, do bliżej nieokreślonej grupy rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Stwierdziwszy, że mamy do czynienia z aktem prawa, należy z kolei zauważyć, że zakres czasowy obowiązywania prawa i jego stosowania nie pokrywają się ze sobą. Szczególnie należy podkreślić, że uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie jego uchylenia. W przedmiotowej sprawie ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie uchwały, takich jak np. domaganie się od rodziców czy opiekunów określonej na podstawie uchwały zapłaty za pobyt dziecka w przedszkolu po wejściu jej w życie a przed jej uchyleniem uchwałą z [...] sierpnia 2009 r. Nr [...]. W tym kontekście istotne są skutki, jakie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Innymi słowy -stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania, co - jak wynika z powyższej uwagi odnośnie rozróżnienia obowiązywania i stosowania prawa - niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego osób, do których uchwała została skierowana. Okoliczność, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego pociąga za sobą także tą konsekwencję, że nie istnieje wynikająca z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.) przeszkoda, w postaci upływu roku od dnia podjęcia uchwały, do stwierdzenia jej nieważności. Tak więc nie podzielając wywodów strony poczynionych na rozprawie o bezprzedmiotowości postępowania, Sąd rozpoznał skargę prokuratora. Analizując przepisy ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 14 ust. 5 ww. ustawy - rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 21 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458 z późn. zm.) należy stwierdzić, że odpłatność za pobyt dziecka w przedszkolu zależy nie od tego jak długo dziecko przebywa w przedszkolu, lecz od samego charakteru zajęć wychowawczych i nauczania, jakie są prowadzone podczas pobytu dziecka w przedszkolu. Stosownie do art. 6 pkt 1 ww. ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W przepisie tym nie wskazano, że wymóg ten podlega ograniczeniu czasowemu. Ramy czasowe wykonywania tego obowiązku, wskazane w rozporządzeniu określającym ramowy statut przedszkola, mają wyłącznie charakter organizacyjny, co wynika z treści art. 60 ust. tej ustawy będącym upoważnieniem ustawowym do wydania rozporządzenia w przedmiocie statutu ramowego. Oznacza to, że o ile nauczanie i wychowanie odbywa się w ramach podstawy programowej, to jest ono bezpłatne. Fakt, że dziecko może przebywać w przedszkolu dłużej niż 5 godzin dziennie nie jest równoznaczne z przekroczeniem podstaw programowych wychowania przedszkolnego (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt l OSK 1189/08, opubl. wCBOSA). Zasadnie wskazuje Prokurator, że art. 14 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty nie przewiduje możliwości ustalenia opłaty stałej. Treść art. 14 ust. 5 ww. ustawy nie wskazuje na możliwość ustalenia opłaty "za pobyt" dziecka w przedszkolu - co mogłoby prowadzić do wniosku o możliwości ustalenia opłaty stałej, zależnej jedynie od czasu pobytu. Wskazany przepis daje jedynie podstawę do ustalenia przez radę gminy "opłaty za świadczenia" prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Pogląd o braku możliwości ustalenia opłaty stałej na podstawie wskazanego przepisu utrwalił się w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV S/Wr 94/06, z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07, WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 167/08, ww. wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt l OSK 1189/08). Konieczność konkretyzowania w wydawanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty uchwałach świadczeń, za które przedszkola mają pobierać opłaty w celu realizacji wynika natomiast z potrzeby zapewnienia weryfikacji, czy opłatą stałą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy do którego to przepisu ustawodawca odesłał wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5. Powyższych wymogów nie spełnia opłata, której wysokość określono w zaskarżonej uchwale. Ustalenie opłaty na sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Taki zapis uchwały zmusza też w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez przedszkola publiczne jak i rozmiaru tychże usług. Uznając, że w konsekwencji takiej regulacji doszło do istotnego naruszenia tj. art., 14 ust. 5 ustawy z 7 września o systemie oświaty, Sąd stosownie do art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r.