II SA/Bd 662/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia ... czerwca 2009 r. nr ... w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia ... kwietnia 2009 r., Nr ..., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w B.) na rzecz adwokata P. H. kwotę ... (....) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. R. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Do wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji doszło w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] lutego 2009 r. do Urzędu Miasta W. wpłynął wniosek Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie we W. o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego R. M., w którym wskazano że uchyla się on od zarejestrowania jako bezrobotny. Wnioskodawca podkreślił, że złożył do Prokuratury Rejonowej we W. wniosek o ściganie dłużnika za przestępstwo określone w art. 209 § 1 Kodeksu karnego. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.o.u.a.") orzekł o zatrzymaniu skarżącemu R. M. prawa jazdy kategorii B. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że nie mógł zostać zarejestrowany jako bezrobotny przez Powiatowy Urząd Pracy we W., bowiem nie spełniał warunków koniecznych do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Skarżący wskazał, że był zatrudniony na umowę o pracę na czas nieokreślony od [...] sierpnia 2008 r. w Przedsiębiorstwie Handlowo - Usługowym "[...]" T. M., w grudniu 2008 r. został zwolniony z pracy z uwagi na odbywanie kary pozbawienia wolności, jednak do dnia dzisiejszego nie otrzymał wypowiedzenia na piśmie. Ponadto odwołujący podniósł, że składał policji wyjaśnienia w sprawie uchylania się od płacenia alimentów, czego dowodem były wpłaty dokonywane na odpowiednie konta. Podniósł także, że nie otrzymał zaświadczenia o zakończeniu postępowania w sprawie zatrzymania uprawnień do kierowania pojazdami kat. B, dlatego nie złożył odpowiednich wyjaśnień, bowiem w tym czasie przebywał już w zakładzie karnym. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skoro stosownie do art. 5 ust. 5 p.o.u.a. wpłynął wniosek o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, to na podstawie tego wniosku – w braku innych przesłanek – należało wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Powołany przepis jest obligatoryjny i nie dopuszcza innego rozstrzygnięcia niż wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zapewnił stronie czynny udział - skarżący był zawiadamiany o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie. Wobec braku zawiadomienia przez skarżącego o zmianie adresu zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami zostało przesłane pod dotychczasowy adres skarżącego. W skardze do Sądu skarżący R. M. powołał się na okoliczności wywiedzione już w odwołaniu, iż dwukrotnie stawiał się w Urzędzie Pracy by zarejestrować się jako bezrobotny jednak nie legitymował się zaświadczeniem o wypowiedzeniu umowy o pracę. Podniósł, że nie uchyla się od płacenia alimentów jednak z uwagi na pobyt w zakładzie karnym nie mógł złożyć wyjaśnień ani ustosunkować się do pism kierowanych do niego z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie we W. Decyzję o pozbawieniu go prawa jazdy uważa za bardzo krzywdzącą. Podniósł, że w przyszłości chciałby wyjechać za granicę by zarobić na spłatę alimentów jednak brak prawa jazdy niewątpliwie utrudni mu zdobycie dobrej pracy. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innej przyczyny niż wskazuje skarżący. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłączne legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, który doprowadziła do wydania zaskarżonego orzeczenia. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wydaną na wniosek Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie o zatrzymaniu prawa jazdy, uznając iż spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 ust. 5 p.o.u.a. Powołany w zaskarżonej decyzji przepis nie pozwalał organowi na dowolność. Oceniając w tym zakresie zaskarżoną decyzję należy podkreślić, iż w myśl wyrażonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a.") zasady legalizmu organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, od stosowania, których nie mogą odstępować. W związku z powyższym należy wskazać, iż organy prawidłowo dokonały oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy i spełnienia dyspozycji art. 5 ust. 5 p.o.u.a. Niemniej sąd administracyjny przy ocenie zgodności z prawem jest zobowiązany nie tylko uwzględniać przepisy ustaw, ale także przepisy Konstytucji RP, stosując ją bezpośrednio. W przypadku kiedy Sąd poweźmie przekonanie o niekonstytucyjności przepisu ustawy, który ma zastosowanie w sprawie, winien stosownie do art. 193 Konstytucji zwrócić się do z pytaniem prawnym w tej kwestii do Trybunału Konstytucyjnego. Należy mieć jednak na uwadze, że przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny nie są formalnie traktowane przepisy prawne (jednostki redakcyjne tekstu prawnego), ale wyinterpretowane z nich normy prawne. Może zatem zaistnieć sytuacja, kiedy ta sama norma prawna zostanie zawarta w różnych przepisach. W przypadku zaś kiedy kwestia zgodności (w określony sposób) z Konstytucją danej normy prawnej była już rozstrzygana przez Trybunał Konstytucyjny – zachodzi podstawa umorzenia postępowania przed Trybunałem ze względu na przesłankę ne bis in idem tj. zbędność orzekania (por. część II uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. akt P 22/02, opubl. OTK seria A z 2004 r. Nr 7 poz. 76 oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 121590; wyrok TK z 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06, punkt III ppk 1.1. uzasadnienia, opubl. OTK seria A z 2008 r. Nr 5, poz. 83 oraz LEX nr 394607). Ze względu na powyższe Sąd uznał, że dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji zasadnicze znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. (sygn. akt P 46/07, sentencja ogłoszona w Dz. U. z 2009 r. Nr 159, poz. 1261, uzasadnienie dostępne w internetowej bazie orzecznictwa TK na stronie www.trybunal.gov.pl). W wyroku Trybunał uznał za niezgodny z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005 r., Nr 86, poz. 732 z poźn. zm.) z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie we wskazanym wyroku Trybunał orzekał formalnie o innym przepisie prawnym, niż miał zastosowanie w kontrolowanej obecnie przez Sąd sprawie, tym niemniej – jak zauważył sam Trybunał (część III pkt 1.3 in fine uzasadnienia wyroku TK) – obowiązująca ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów mieści (w art. 5 ust. 3 pk3, ust. 5 i 6) unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o dłużnikach alimentacyjnych. W powołanym orzeczeniu Trybunał wskazał, że kontrolowana norma prawna narusza zasadę prawidłowej legislacji poprzez naruszenie wymogu dostatecznej określoności przepisów, a także podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów, które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej, mając przy tym na uwadze niezbędność ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Pojawia się, bowiem pytanie czy zatrzymanie prawa jazdy w świetle art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych, a więc ograniczenie uprawnień konkretnego dłużnika alimentacyjnego służyć ma uzyskaniu ostatecznego celu tej ustawy, tj. skuteczności w egzekwowaniu świadczeń alimentacyjnych, czy tylko realizacji celów instrumentalnych, takich jak ułatwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, aktywizacja zawodowa dłużników alimentacyjnych czy też nieuchylanie się od wskazanych prac zarobkowych. Ponadto zdaniem Trybunału kwestionowana regulacja narusza w zasadę sprawiedliwej procedury. Brak stosownego trybu odwoławczego sprawia, że wniosek organu właściwego dłużnika dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet - arbitralny. Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji organu I instancji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec związania organu tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Tymczasem zasada sprawiedliwej procedury wymaga, aby odpowiedni organ mógł przedstawić motywy swego rozstrzygnięcia, a ponadto - by rozstrzygnięcie to było weryfikowalne, a postępowanie prowadzone w sposób jawny i z udziałem stron. Odnosząc się do naruszenie przez omawiany przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji, dotyczącego konstytucyjnych wolności i praw obywateli, które mogą być ograniczane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne - zdaniem Trybunału - zatrzymanie prawa jazdy przewidziane w ustawie o dłużnikach alimentacyjnych winno służyć realizacji podstawowego celu tej ustawy, jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. Takiego celu - z zasady - nie można osiągnąć przez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa (potencjalna bądź realna) łączy się z posiadaniem prawa jazdy. O ile bezsporne pozostaje stosowanie środków aktywizacji zawodowej wobec dłużników alimentacyjnych (np. poprzez kierowanie dłużnika alimentacyjnego do prac organizowanych na zasadach robót publicznych), o tyle zatrzymanie prawa jazdy w wielu sytuacjach nie służy realizacji podstawowego celu ocenianej regulacji. Ponadto w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, kwestionowana regulacja nie może również zostać uznana za niezbędną w tym znaczeniu, że przymuszenie do realizacji obowiązków alimentacyjnych nie byłoby możliwe przy zastosowaniu mniej uciążliwych dla zobowiązanego do ich wykonania środków. Zdaniem Sądu treść wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. rozstrzyga o niekonstytucyjności normy prawnej, nakazującej staroście zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu wyłącznie po stwierdzeniu, że wpłynął stosowny wniosek od właściwego organu. Taka norma prawna może zostać wyintepretowana zarówno z treści zakwestionowanego przez Trybunał art. 5 ustawy o z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jak z treści art. 5 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W konsekwencji przesądza to uznaniu, że decyzje podlegające w niniejszej sprawie kontroli sądowej, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania – gdyż zostały wydane na podstawie przepisu, którego niezgodność z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny. Stosownie bowiem z art. 145a § 1 k.p.a. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego - na podstawie, którego została wydana decyzja - z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, może stanowić postawę wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jest zasadą, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi wystąpienie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 282/06, LEX nr 203309). Stosownie bowiem do treści art. 145a § 1 k.p.a. orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania administracyjnego, zaś zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145a § 1 k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji, jak to ma miejsce w niniejsze sprawie. Podkreślić przy tym należy, iż orzeczenie sądu stanowi realizację statuowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji zasady wzruszalności orzeczeń i aktów. Dodatkowo bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż w przypadku, o którym mowa w art. 145a § 1 k.p.a., wznowienie postępowania może nastąpić jedynie na żądanie strony (por. Jan Paweł Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 212 oraz wyrok WSA w Opolu z 20 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Op 407/07). Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne powinien wydać rozstrzygnięcie kończące sprawę mając na uwadze powyższe stanowisko Sądu odnośnie braku zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej do orzekania o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Wobec powyższego, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 p.p.s.a. zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348; z późn. zm.).