II SA/Bd 663/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi N. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], Burmistrz Ż. odmówił N. K. (dalej określana jako Skarżąca) przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tej decyzji, z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego wynika, że pozostawała ona pod opieką medyczną od 16 tygodnia ciąży do porodu. Natomiast z przepisów wynika, że powinna pozostawać pod opieką od 10 tygodnia ciąży. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca podniosła, że nie spodziewała się, że może być w ciąży, ponieważ brak było jej objawów. Wskazała, że do lekarza zgłosiła się niezwłocznie po tym, jak dowiedziała się o ciąży. Podkreśliła, że nie miała wpływu na długie kolejki do lekarza oraz na brak objawów ciąży. Wniosła o pozytywne rozpatrzenie wniosku. Podała, że do dnia porodu wizyty lekarskie odbywała regularnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka. Dodatek przysługuje jednorazowo, w wysokości 1000 zł (ust. 3). Dodatek, o którym mowa w ust. 1, przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (ust. 7). Natomiast skarżąca została objęta opieką lekarską dopiero od 16 tygodnia ciąży, co wynika z dołączonego do akt sprawy zaświadczenia. Wobec tego nie spełniła ona warunków przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze wniesionej od powyższej decyzji Skarżąca podniosła argumenty analogiczne, jak w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji. Skarżąca podkreśliła, że od dnia, w którym dowiedziała się o ciąży, jej wizyty u lekarza były regularne. Literalne odczytywanie przepisów jest krzywdzące i prowadzi do nierównego traktowania kobiet. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. z 2020 r. poz. 111, dalej powoływana jako uśr) regulujący warunki przyznawania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Zgodnie z nim, dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, przy czym w myśl art. 9 ust. 7 ustawy pozostawanie pod opieką medyczną potwierdzić należy zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. W niniejszej sprawie organ stwierdził, że warunek określony w art. 9 ust. 6 cyt. ustawy nie został spełniony i z tego powodu odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, że prawo do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje osobom uprawnionym pod warunkiem pozostawania kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Mając jednak na uwadze ratio legis, a więc motywy ustawodawcy, oraz zasady wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, a także to, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, nie można w procesie wykładni przepisu art. 9 ust. 6 uśr poprzestać wyłącznie na literalnym jej brzmieniu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22.11.2016 r. SK 2/16, OTK-A 2016/92, dokonał wykładni art. 15b ust. 5 uśr i wskazał m.in., że warunek uzależniający przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka od pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu został wprowadzony na podstawie art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 237, poz. 1654). Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej z 2008 r. wynika, że zmiana ustawy o świadczeniach rodzinnych (zawarta w art. 6 pkt 1 projektu) wprowadza warunkowe wypłacanie świadczenia z tytułu urodzenia dziecka, uzależnione od przedstawienia przez matkę lub ojca dziecka, ubiegających się o takie świadczenie, zaświadczenia lekarskiego o objęciu odpowiednią opieką medyczną w czasie ciąży. "Intencją tej regulacji jest zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (druk sejmowy nr 885 i nr 630/VI kadencji). Podkreślenia wymaga, że uwarunkowania dotyczące dodatku do zasiłku rodzinnego i jednorazowej zapomogi są analogiczne, wobec czego uznać należy, iż dokonując wykładni art. 9 ust. 6 uśr w sposób zgodny z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji, przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że dodatek do zasiłku rodzinnego - dodatek z tytułu urodzenia dziecka - przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych. Przy rozpoznawaniu natomiast wniosku Skarżącej organy orzekające pominęły całkowicie przyczynę opóźnienia zgłoszenia się przez nią do lekarza, stan jej zdrowia i jego ewentualny wpływ na niemożność czy utrudnienie rozeznania przez nią ciąży przed upływem 10 tygodnia. W odwołaniu Skarżąca podała, że typowe objawy ciąży w początkowym jej okresie nie występowały. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ugruntowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prokonstytucyjną wykładnię powołanego przepisu, w ramach której podkreśla się, że wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez przyszłą matkę i jej dziecko nie może być oceniane z pominięciem ustaleń co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Nie jest bowiem wykluczone, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w przepisie terminu poddania się opiece medycznej. Przyczyn niezależnych od woli kobiety można upatrywać m.in. w braku możliwości uzyskania pomocy lekarskiej w terminie zakreślonym w art. 9 ust. 6, czy braku możliwości rozeznania przez kobietę stanu ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne czy zdrowotne. Mogą wystąpić także inne sytuacje obiektywnie uniemożliwiające kobiecie dochowanie wymogu pozostawania pod opieką lekarską. Przyjęcie przeciwnego stanowiska, wynikającego z literalnej wykładni art. 9 ust. 6 uśr, prowadziłoby do naruszenia zasady równości i zasady sprawiedliwości społecznej nakazującej równo traktować podmioty wykazujące takie same cechy istotne w przypadku przyznawania określonego dobra. Zawężałoby bowiem w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do jednorazowej zapomogi przez pominięcie kobiet, które z niezawinionych przez siebie przyczyn rozpoczęły kontrolę medyczną z przekroczeniem wyznaczonego w ustawie terminu. Dodatkowo godziłoby to w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 czy art. 71 ust. 1 Konstytucji. Ponadto, co istotne, niezaprzeczalnym celem ustawy jest realizacja polityki społecznej, uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z przepisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi więc pozostawać w zgodzie z jego funkcją. Wyłączenie z kręgu uprawnionych do takiego wsparcia przyszłych matek, które mimo należytej troski o swoje dziecko, z przyczyn od siebie niezależnych nie mogły spełnić wymagań nałożonych na mocy ustawy pozostaje w sprzeczności z racjonalnością ustawodawcy. Niezasadne byłoby przeto przypisywanie racjonalnemu ustawodawcy, że pozbawia ochrony rodzinę, sprzecznie do treści art. 71 ust. 1 Konstytucji nakazującego Państwu w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględniać dobro rodziny (vide wyrok WSA w Gliwicach z 5.06.2014 r., IV SA/Gl 868/13). Przyjęcie wskazanej wykładni oznacza, że każdorazowo w sytuacji niedochowania przez ciężarną przesłanki z art. 9 ust. 6 uśr organ powinien dążyć do wyjaśnienia przyczyny tego zaniechania. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych (vide wyrok WSA w Bydgoszczy z 18.12.2018 r., II SA/Bd 1154/18): "Pozbawienie matki dziecka prawa do dodatku z tytułu urodzenia dziecka wyłącznie ze względu na wystąpienie okoliczności fizjologicznych, które jednoznacznie nie pozwalały na zakwalifikowanie według jej wiedzy, że jest w ciąży nawet po 10 tygodniu, co spowodowało późniejsze poddanie się opiece medycznej, byłoby nie tylko niezgodne z ratio legis art. 9 ust. 6 u.ś.r., lecz także prowadziłoby do naruszenia zasad konstytucyjnych." Według także zasadnej tezy z wyroku WSA w Opolu z 26.04.2018 r., II SA/Op 612/17: "Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w przywołanych przepisach terminu poddania się opiece medycznej. W pewnych przypadkach kobieta, której nie da się zarzucić braku troski o zdrowie własne i płodu, może pozostawać pod opieką medyczną w terminie późniejszym, niż określony w art. 15b ust. 5 czy art. 9 ust. 6 u.ś.r. ze względu na niezależne od niej czynniki" (podobnie wyrok WSA w Gdańsku z 19.01.2018 r., III SA/Gd 998/17). Orzecznictwo sądowoadministracyjne akcentuje zatem, że w niektórych okolicznościach stan wiedzy zainteresowanej kobiety w kwestii możliwości rozpoznania wczesnego stadium ciąży może być czynnikiem usprawiedliwiającym przyznanie jej przedmiotowego świadczenia na mocy art. 9 ust. 6 uśr. W tym stanie rzeczy, odmawiając Skarżącej omawianego dodatku, doszło do naruszenia cyt. przepisu poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie. Ponadto organ I instancji zupełnie pominął regulację zawartą w art. 79a § 1 kpa, zgodnie z którym, postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Organ winien w realiach niniejszej sprawy wezwać Skarżącą do wykazania, że brak pozostawania pod opieką medyczną po 10 tygodniu ciąży wynikał z przyczyn od niej niezależnych. Powoływane przez Skarżącą okoliczności, w ocenie Sądu, mogą świadczyć o tym, że niedotrzymanie terminu pierwszej wizyty u lekarza ginekologa przed 10 tygodniem ciąży nie nastąpiło w wyniku świadomego czy celowego zaniedbania z jej strony. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a w konsekwencji art. 8 i art. 107 § 3 kpa poprzez brak pełnego i przekonującego uzasadnienia decyzji. W postępowaniu administracyjnym należało ustalić, czy występowały przyczyny obiektywne, które uniemożliwiły matce dziecka poddanie się opiece lekarskiej we wskazanym przez ustawę terminie. Dla takiego ustalenia nie jest wystarczające zaświadczenie potwierdzające pozostawanie pod tą opieką od momentu ustalonego przez organ. Organy obu instancji zastosowały przepis art. 9 ust. 6 uśr w sposób niewłaściwy, poprzestając na jego językowej wykładni, nie uwzględniły wszystkich okoliczności istotnych mających wpływ na wynik sprawy. Skoro zatem do wniosku o przyznanie dodatku w niniejszej sprawie Skarżąca dołączyła zaświadczenie lekarskie wskazujące na pozostawanie przez nią pod opieką lekarską od 16 tygodnia ciąży, organ winien wykazać aktywność w zakresie prowadzonego postępowania, zmierzając do dokładnego wyjaśnienia, z jakich przyczyn doszło do uchybienia terminowi. Podsumowując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w zakresie odmowy przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 79a § 1, art. 80, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa), co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez organy przepisu prawa materialnego (art. 9 ust. 6 uśr). Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie uwzględnienie przedstawionego w uzasadnieniu wyroku stanowiska o potrzebie stosowania celowościowej wykładni przepisu oraz zastosowanie się do wskazań dotyczących poddania ocenie okoliczności podniesionych przez Skarżącą na usprawiedliwienie niemożności poddania się przez nią opiece lekarskiej w odpowiednim czasie z przyczyn obiektywnych. Z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.