II SA/Bd 671/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta M. T. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. W. i B. G. pozwolenia na budowę hali magazynowej przy ul. [...] w T. (obręb nr [...], działka nr [...]). Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] października 2018 r. Prezydent M. T. decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. W. i B. G., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej powoływanym również jako "Inwestor"), pozwolenia na budowę hali magazynowej na terenie przy [...] w T. (obręb [...], działka nr [...]). W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, iż początkowo wniosek o pozwolenie na budowę obejmował budowę hali magazynowej na działce nr [...] przy [...] a zagospodarowaniem terenu objęto część działki. Jednak w następstwie podziału działki nr [...] w toku postępowania, z dniem [...] stycznia 2019 r. Inwestor skorygował wniosek o pozwolenie na budowę, obejmując nim tylko działkę [...], co w uznaniu organu nie wpłynęło na projektowane zagospodarowanie terenu. W wyniku weryfikacji projektu budowlanego organ stwierdził, iż jest on kompletny i ma wymaganą formę. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. skarżąca A. P. odwołała się od powyższej decyzji, uzupełniając następnie swoje odwołanie pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu odwołania, skarżąca wskazała, iż jest właścicielką działki nr [...] obręb [...], bezpośrednio graniczącej z przedmiotową inwestycją. W jej przekonaniu, planowana zabudowa oraz wytyczenie drogi dla samochodów ciężarowych do hali magazynowej wzdłuż zabudowy domów jednorodzinnych, przyczyni się do obniżenia jakości życia jej jak i jej sąsiadów. Wskazała przy tym na wysokie prawdopodobieństwo przekroczenia przyjętych norm hałasu w związku z obsługą hali magazynowej, tj. ruchem samochodów ciężarowych, pracą wózków widłowych, załadunkiem i wyładunkiem skrzyniopalet z wyrobami z aluminium oraz form i rol aluminiowych, a także umieszczeniem na zewnątrz budynku wentylatorów. Zwróciła również uwagę na niezgodność w zakresie umieszczonego w decyzji organu I instancji zapisu dotyczącego usytuowania hali w odległości 15 m od działki skarżącej, wskazując iż z mapy zagospodarowania tejże inwestycji, udostępnionej jej w Urzędzie Miasta w Wydziale Architektury i Budownictwa, wynika, iż ww. przestrzeń 15 m ma zostać przeznaczona na drogę dojazdową dla samochodów ciężarowych, ciągnącą się wzdłuż całej długości ogrodzenia skarżącej. Ponadto wskazała, iż zgodnie z projektem inwestycji budynek hali magazynowej ma posiadać jedną kondygnację o wysokości 9 m, podczas gdy zgodnie z § 17 ust. 3 pkt 3 uchwały nr [...] Rady M. T. z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w T., będącego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. (Dz. Urz. Nr [...] poz. [...] z dnia [...].06.2001 r., dalej powoływanej również jako "m.p.z.p.") dla zabudowy usługowej noworealizowanej z zaplanowaną jedną kondygnacją nadziemną wysokość maksymalna budynku może wynosić 6 m ponad poziomem terenu. Podniosła również, że przedmiotowa inwestycja po jej wykonaniu nie pełniłaby żadnych funkcji lokalnej usługi oraz zwróciła uwagę na usytuowanie projektu budynku w taki sposób, że hala magazynowa znajduje się jak najbliżej jej granicy zachowując przy tym minimalną odległość, podczas gdy wielkość działki inwestycyjnej umożliwia swobodne i dogodne usytuowanie budynku wraz z parkingiem w taki sposób, aby jego funkcjonowanie było jak najmniej dokuczliwe. W związku z powyższym w uznaniu skarżącej charakter planowanej inwestycji jest uciążliwy dla okolicznych lokalizacji mieszkaniowych przeznaczonych na zabudowę jednorodzinną, naraża jej nieruchomość oraz sąsiadujące z nią nieruchomości na znaczne obniżenie wartości, a ponadto projekt budowy jest niezgodny z zapisami m.p.z.p. W piśmie uzupełniającym z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżąca podniosła dodatkowo, że przedmiotowa inwestycja znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie Fortu [...] J. D., który to objęty jest ochroną konserwatorską, w związku z czym w jej ocenie w sprawie powinien zostać sporządzony uwzględniający tę okoliczność raport oddziaływania na środowisko. Wskazała także, że organ I instancji zakreślił zbyt wąski krąg stron postępowania, gdyż status strony uzyskać winni byli także: właściciel działki, na której usytuowany jest ww. Fort [...] J. D., a także wszyscy mieszkańcy ul. [...], gdzie zaprojektowano dojazd pojazdów do hali magazynowej. Skarżąca wskazała również, że w Internecie pojawiły się już ogłoszenia wynajmu hali, gdzie wskazuje się m.in., iż obiekt zlokalizowany będzie w strefie ekonomicznej, co jest niezgodne z prawdą. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w jego ocenie przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny i wykonany został z zachowaniem wszelkich obowiązujących przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Wojewoda wskazał, iż projekt budowlany zawiera tabele przedstawiające poziom emitowanego hałasu, który jak ustalono, nie przekracza przewidzianych prawem norm. Wskazał również, że na terenie obiektu nie planuje się instalacji żadnych urządzeń zewnętrznych, mogących stanowić źródło emisji hałasu do środowiska, a jedynym źródłem hałasu związanym z funkcjonowaniem obiektu będzie praca wózków widłowych, przy czym planowana inwestycja będzie dodatkowo izolowana akustycznie. Wojewoda wyjaśnił również - zgodnie z odpowiedzią udzieloną przez inwestora na odwołanie skarżącej – że obiekt będzie pracował jedynie w porze dziennej, co nie będzie wiązało się ze wzmożonym ruchem drogowym w porze nocnej. Zaznaczył także, że Inwestor wystąpił do Miejskiego Zarządu Dróg w T. o uzyskanie stałego wjazdu na teren nieruchomości od strony [...], a więc od strony istniejącego cmentarza. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar oddziaływania obiektu, a zatem prawidłowo określił również strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a."), poprzez ograniczenie materiału dowodowego wyłącznie do akceptacji twierdzeń i wyjaśnień wnioskodawców, bez uwzględnienia zastrzeżeń innych stron oraz z pominięciem innych dostępnych czynności dowodowych, np. ustalenia hałasu; 2) art. 7 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz brak podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności niepowołanie biegłego celem sporządzenia opinii oraz niewykonanie dostępnych czynności dowodowych; 3) art. 80 k.p.a. poprzez oparcie decyzji wyłącznie o wyniki weryfikacji pod względem formalnym projektu budowlanego przedłożonego przez strony i przyjęcia wbrew zasadom współżycia społecznego, że jedynym źródłem emisji hałasu w hali magazynowej będą wyłącznie wózki widłowe, pomijając kwestię braku stosownej instalacji wentylacyjnej oraz klimatyzacyjnej, a co za tym idzie instalacji emitującej hałas oraz planowanego placu manewrowego dla pojazdów ciężarowych i ich ruchu; 4) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ od powołania w sprawie biegłego rzeczoznawcy w zakresie emisji hałasu w sytuacji, gdy wiedza specjalistyczna była konieczna i zastąpienie opinii biegłego opiniami organu; 5) art. 9 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej powoływanej jako "p.b."), poprzez uniemożliwienie udziału w postępowaniu innym stronom, których nieruchomości znajdują się w bezpośredniej strefie oddziaływania planowanej inwestycji; 6) art. 34 ust. 1 p.b., bowiem przedłożony projekt budowlany jest sprzeczny z m.p.z.p.; 7) § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 71) poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie stanowi inwestycji znacząco oddziaływującej na środowisko. W uzasadnieniu skarżąca wskazała nadto, iż przyjęty bezkrytycznie przez organ sposób użytkowania przedmiotowej inwestycji nie został poparty żadnym dokumentem, ani nie wynika z żadnej innej działalności prowadzonej przez Inwestora. Wobec czego, w ocenie skarżącej cel inwestycji nie jest do końca jasny, a wręcz nieznany. Podniosła, że wynajem komercyjny, którego celem jest postawienie hali, oznacza że zarówno planowane przedmioty do składowania, a także ich obsługa może być diametralnie różna od deklarowanej oraz może wpływać na środowisko. W jej ocenie planowana inwestycja jest niespójna i nielogiczna, chyba żeby przyjąć, że stanowi ona większą część zaplanowanej całości, co może wiązać się z dobudową dodatkowej części biurowej w najbliższym czasie. Zaznaczyła również, że organ nie zwrócił uwagi na to, że powierzchnia całej inwestycji może powodować, że będzie ona wpływać na środowisko. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoją argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie dnia [...] listopada 2019 r. uczestnik postępowania E. W. przedłożyła decyzję Miejskiego Zarządu Dróg w T. z dnia [...] stycznia 2019 r. na lokalizację tymczasowego zjazdu z ulicy [...] na czas budowy i oświadczyła, iż przedmiotowa inwestycja będzie etapowana, a kolejnymi etapami będą przepompownia, zbiornik do zapasu wody, stacja transformatorowa oraz zjazd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie zaś na podstawie kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a., przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, przy rozstrzygnięciu o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie, bowiem stan faktyczny sprawy ocenia na podstawie przekazanych mu akt sprawy administracyjnej. Na wstępie wskazać należy, że stronie skarżącej przysługuje legitymacja procesowa do wniesienia w niniejszej sprawie skargi. Jest ona stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenie na budowę w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. – dalej powoływanej jako "P.b."). Skarżąca jest właścicielem działki gruntu bezpośrednio graniczącej z terenem, na którym ma być realizowana inwestycja stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji. Z uwagi na cechy indywidualne obiektów budowlanych będące przedmiotem inwestycji m.in. parametry budowli, ich położenie w stosunku do granic, przeznaczenia nieruchomości skarżącej nie może budzić wątpliwości, że obiekty te mogą wpływać na zagospodarowanie, w tym zabudowę nieruchomości obejmującej działkę o nr [...]. Za niezasadny uznać jednak należy podniesiony w skardze zarzut naruszenia w/w art. 28 P.b. Naruszenie prawa w rozumieniu podmiotowym – prawa strony do udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania w świetle art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jednakże zarzut pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu może być postawiony jedynie przez te podmioty, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Skarżąca nie może skutecznie powoływać się na tę okoliczność. Sąd rozpoznając skargę również z urzędu nie ma podstaw do badania, czy podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko to ugruntowało się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., akt II OSK 832/08 z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 13 sierpnia 2013r. sygn. akt II OSK 779/12 – dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). Przechodząc do wyjaśnienia przyczyn uwzględnienia wniosków sformułowanych w skardze to w pierwszej kolejności należy wskazać na materialnoprawną podstawę podjętych w rozpoznawanej sprawie decyzji. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowalnej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081). Z powyższego wynika, że organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę planowanej inwestycji winien sprawdzić w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 35 ust. 4 P.b stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu art. 35 ust. 4, a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu lub innego aktu prawa miejscowego, lub też gdy akty te nie dopuszczają możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazują lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga nadto, że ustawodawca określając w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym, a ustaleniami miejscowego planu i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można w tym zakresie stosować wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (vide: wyrok NSA z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, dostępny w bazie CBOSA). Dokonując oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podkreślić należy także, że jest on aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) i stanowi akt prawa powszechnie obowiązującego na obszarze nim objętym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że jego postanowienia muszą być przestrzegane i uwzględniane przy realizacji inwestycji budowlanej. Wyjaśnić nadto pozostaje, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą wprowadzać ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności. Poza tym należy zwrócić uwagę, że tak ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancje, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2461/15 (dostępny w bazie CBOSA) realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi to również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Jak wynika z załączonych do akt sprawy administracyjnej dokumentów, stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycja znajduje się na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady M. T. z dnia [...] kwietnia 2001r., a dokładnie na terenie oznaczonym na planie symbolem I.62 OUK – obszar usług komercyjnych. W świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest, co najmniej przedwczesna albowiem organy obu instancji w sposób wybiórczy dokonały analizy przedstawionego projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z ustaleniami w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno organ architektoniczno – budowlany, jak i organ odwoławczy ograniczyły się do ustalenia, że planowana inwestycja mieści się w dyspozycji normy definiującej obszar usług komercyjnych (§1 pkt 9 uchwały Nr [...]) poprzez dokonanie analizy poziomu emisji hałasu. Za zgodny z ustaleniami planu organu uznały również sposób zapewnienia obsługi komunikacyjnej z drogi oznaczonej w planie 40DK. Tym samym organy ograniczyły się do kontroli projektu budowlanego jedynie z przepisami szczególnymi zawartymi w Rozdziale 3 w/w uchwały – odnoszącymi się do obszarów usług komercyjnych. W analizie pominięto natomiast ogólne ustalenia obowiązujące dla całego obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami Rozdziału 2 dla terenu inwestycji ustalono między innymi sposoby przykrycia dachem noworealizowanych obiektów (§ 17 ust. 2) oraz wysokość nowej zabudowy (§ 17 ust. 3). W przepisach tych wyraźnie postanowiono, że dla tego terenu ustala się dla zabudowy usługowej dachy o minimalnym nachyleniu połaci 150, przykrycie dachem płaskim dopuszcza się zaś na zasadzie wyjątku (§ 17 ust. 2 pkt 2 i 3). Tymczasem z opisu technicznego projektowanej hali magazynowej oraz rysunku A3 wynika, że zaplanowano dach płaski dwuspadowy (o nachyleniu 50 ). Organy przemilczały kwestie dopuszczalności takiego sposobu przykrycia dachowego w kontekście zgodności z zapisami planu miejscowego. Podobnie - ocenie nie poddano dopuszczalności zrealizowania planowanej inwestycji o wysokości 9 m. Tymczasem dla zabudowy usługowej jednokondygnacyjnej organ uchwałodawczy przewidział maksymalną wysokość 6 m nad poziomem terenu (§ 17 ust. 3 pkt 3). Rozwiązania zaproponowane w projekcie budowlanym nie pozwalają zatem na jednoznaczne przyjęcie, że projekt ten zgodny jest z ustaleniami planu miejscowego - uchwały Nr [...]. Brak odniesienia się do wyszczególnionego przez Sąd okoliczności (stanowiących między innymi przedmiot zarzutów odwołania skierowanego do organu odwoławczego), niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego określonych w art. art.: 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W tym zakresie zarzuty skargi okazały się zasadne. Dokonując z urzędu oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd zwraca również uwagę na przepis art. 33 ust. 1 P.b., który wprowadza obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane i to nawet wówczas, gdy niektóre roboty budowlane objęte projektem mogłyby być wykonywane na podstawie zgłoszenia. Projekt budowlany zatwierdzany w drodze pozwolenia na budowę winien obejmować także i te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia. Tzw. etapowanie zamierzenia budowlanego jest możliwe wówczas, gdy całe zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt, a objęte danym etapem zamierzenie może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a ponadto inwestor przedstawił projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego (vide: wyrok NSA z 11.09.2018 r. sygn. akt II OSK 2010/17 dostępny w bazie CBOSA). W rozpoznawanej sprawie inwestycja objęta udzielonym pozwoleniem na budowę ma polegać jedynie na budowie hali magazynowej. Także we wniosku inwestor wskazał jedynie na budowę hali magazynowej. Zgodnie jednak z zatwierdzonym projektem budowlanym inwestor zaplanował ponadto budowę innych budowli i obiektów budowlanych – a mianowicie budynku kontenerowego przepompowni, zbiornika wody zapasowej, stacji transformatorowej. Zauważyć też należy, że w projekcie budowlanym nie przewidziano budowy zjazdu - zgodnie z lokalizacją zatwierdzoną decyzją Miejskiego Zarządu Dróg z dnia [...] grudnia 2018r. Powoduje to powstanie wątpliwości co do zakresu udzielonego pozwolenia na budowę i pozwala wnioskować o zamiarze etapowania inwestycji. W tej sytuacji w sprawie należało zadać pytanie, czy tak określona inwestycja (hala magazynowa) może być zrealizowana bez realizacji stacji transformatorowej, a przede wszystkim bez zrealizowania zjazdu i wjazdu z punktu widzenia jej samodzielności. WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 16 sierpnia 2018 r. (II SA/Ol 541/18 – dostępny w bazie LEX nr 2540509) wskazuje trafnie, iż przy etapowaniu inwestycji, analizie podlega samodzielność funkcjonowania obiektu budowlanego, którego ściśle dotyczy pozwolenie na budowę. Z kolei NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2017 r., II OSK 694/16 (dostępny w bazie LEX nr 2409498), wskazał, że "Celem regulacji art. 33 ust. 1 P.b. jest uniemożliwienie organowi administracji zatwierdzenia projektu budowlanego i wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, które po jego zrealizowaniu nie mogłoby stanowić samodzielnej całości nadającej się do użytkowania, jak i nieracjonalne dzielenie jednej inwestycji na etapy, czy też udzielanie pozwolenia na następny etap realizacji jednego obiektu". Trafne uwagi zawarł także NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r., II OSK 878/16 (baza LEX nr 2448979) – zgodnie z którymi niedopuszczalne jest w świetle art. 33 ust. 1 P.b. takie etapowanie, które obejmowałoby poszczególne fragmenty tego samego terenu. Jak wynika z akt sprawy inwestor uzyskał zezwolenie na lokalizację zjazdu z ulicy [...], według zaś oświadczenia złożonego na rozprawie budowa zjazdu będzie przedmiotem odrębnego projektu i zostanie zrealizowana w dalszym etapie inwestycji. Takie etapowanie inwestycji wymaga rozważenia, czy spełniony zostanie warunek samodzielności etapowanej inwestycji, a zatem – czy nie dojdzie do narusza art. 33 ust. 1 P.b. Nie można bowiem mówić o samodzielności budynku kubaturowego, jakim jest hala magazynowa, do którego brak jest dostępu przez wjazd na teren inwestycji. Co prawda inwestor wykazał, że działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej jednak należy rozróżnić te dwa pojęcia. Dostęp do drogi publicznej nie oznacza, że działka posiada wyjazd i wjazd. Jeszcze raz należy podkreślić, że z materiału dowodowego nie wynika, aby teren inwestycji posiadał zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez istniejący jakikolwiek zjazd. Trudno jest zatem obecnie przyjąć, że projektowana inwestycja może funkcjonować samodzielnie. Organy architektoniczno – budowlane nie mogą ingerować w treść wniosku inwestora i są bezwzględnie związane wnioskiem o pozwolenie na budowę jednakże do kompetencji tych organów należy ocena zgodności projektu z obowiązującymi przepisami prawa – w tym z przepisem art. 33 ust. 1 P.b. Objęcie wnioskiem inwestora jedynie jednego z planowanych obiektów budowlanych nie pozwala również na przeprowadzenie pełnej oceny rzeczywistego oddziaływania inwestycji, o którym stanowi art. 3 pkt 20 P.b. Sąd raz jeszcze powtórzy, że wolą ustawodawcy było, aby w przypadku etapowania zamierzenia inwestycyjnego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia, a nie tylko poszczególnych jego etapów bądź jednostronnie wskazanych przez inwestora elementów zamierzenia inwestycyjnego. Regulacja zawarta w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust.3 pkt 1 P.b. pozostaje w ścisłym związku z art. 5 ust. 1 P.b., stanowiącym, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi spełnienie warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną oraz odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu ich efektywnego wykorzystania, jak również usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów. Organy – z uwagi na treść wniosku - nie odniosły się do zamiaru budowy innych obiektów, placów manewrowych i dojazdowych zaprojektowanych przez inwestora. Nie została przeprowadzona ocena zgodności całego zamierzenia inwestycyjnego z wymaganiami ochrony środowiska. Organ pierwszej instancji kategorycznie stwierdził, że planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 71). Analizując jednak treść uzasadnienia rozstrzygnięcia tego organu nie sposób ustalić, czy ocena ta i jednoznaczne stwierdzenie odnosi się do całego zamierzenia inwestycyjnego, czy wyłącznie do budowy hali magazynowej. Odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie z uwagi na brzmienie § 3 pkt 52 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym zabudowa magazynowa wraz z infrastrukturą jej towarzyszącą zaliczana jest do przedsięwzięć potencjalnie mogących znacząco oddziaływać na środowisko o ile powierzchnia zabudowy jest nie mniejsza niż 1 ha (przy czym przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia). Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji, przyjmując zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z obwiązującymi przepisami nie wyjaśniły, czy oparły swoje ustalenia wyłącznie na treści wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia. Na żadnym etapie postępowania organy nie odniosły się bowiem do ustalenia rzeczywistego zakresu zamierzenia budowlanego i nie dokonały jego oceny według kryteriów wskazanych przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Opisane działania inwestora jak i organów orzekających w sprawie nie znajdują potwierdzenia przepisach prawa budowlanego, a co ważne nie pozwalają na weryfikację zarzutów skargi, że planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko. Takie działania organów Sąd ocenił, jako naruszenie przepisów procesowych w tym powołanych już powyżej art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Ponadto uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji nie odpowiadają wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż cechuje ich duża doza ogólności przy ocenie spełnienia przesłanek do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji Sąd zobligowany był do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta T. z [...] marca 2019r. r. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, w trybie przepisów Prawa budowlanego, organy będą zobowiązane, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., kierować się oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W pierwszej kolejności organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić, czy zamiarem inwestora jest etapowanie inwestycji, czy pierwszym etapem ma być budowa jedynie hali magazynowej (co sugeruje treść wniosku), czy teren inwestycji poza dostępem do drogi publicznej ma zapewnioną obsługę poprzez istniejący zjazd i w końcu - czy taki sposób etapowania inwestycji zapewnia spełnienie warunku samodzielności budynku hali magazynowej. W dalszej kolejności organ powinien dokonać pełnej oceny zgodności przedstawionego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w tym z ustaleniami obowiązującymi dla całego obszaru objętego planem) oraz zgodności całego zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującymi przepisami prawa – w tym z wymogami ochrony środowiska. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości [...] zł oraz opłaty skarbowej od każdego pełnomocnictwa w łącznej wysokości [...] zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika - adwokata, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), w wysokości [...] zł.