II SA/Bd 676/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w T. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność: a) § 9 zaskarżonej uchwały, b) § 10 zaskarżonej uchwały – w zakresie, w jakim określa ustalenia obowiązujące dla terenu oznaczonego jako [...], c) § 11 pkt 1 oraz pkt 3 – pkt 8 zaskarżonej uchwały – w zakresie, w jakim określają ustalenia obowiązujące dla terenów oznaczonych w ewidencji nieruchomości numerami [...], [...], [...] i [...]. 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt 1 nie podlega wykonaniu. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. Rada Gminy L., po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L.", uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi K. W dniu [...] lipca 2008 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w T. wniósł skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej § 9, § 10 – odnośnie działki oznaczonej symbolem MU 4 oraz § 11 – odnośnie działek nr [...]. Uchwale w zaskarżonej części Prokurator zarzucił naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.z.p.") polegające na uchwaleniu planu w ww. części niezgodnego z zapisami (ustaleniami) "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubicz", zawartymi w uchwale Rady Gminy L. nr [...] z [...] października 2000 r. (zwanej dalej "Studium"), które są wiążące dla organów sporządzających i uchwalających plan miejscowy. Podnosząc powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej części uchwały. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że w Studium tereny oznaczone obecnie jako działki nr [...] oraz działka nr [...] przyległa do niej działka oznaczona symbolem MU [...], położone wzdłuż drogi we wsi K. uznano za tereny zalesione i zadrzewione, co zostało przedstawione w części graficznej Studium, na mapach stanowiących załączniki do Studium. Powyższe przeznaczenie zostało przedstawione zwłaszcza w załączniku nr 2 określającym "zasady polityki przestrzennej" i załączniku nr 3 wskazującym "kierunki ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego". Ponadto w rozdziale 2 Studium w części dotyczącej stref polityki przestrzennej (str. 92 Studium) scharakteryzowano poszczególne strefy. Strefę leśną oznaczoną symbolem "L", określono jako tereny generalnie wolne od zabudowy i chronione przed nową zabudową, natomiast strefę ekologiczno – osadniczą, oznaczoną symbolem "G" przedstawiono jako przestrzeń otwartą o wysokich walorach krajobrazowych i przyrodniczych, w której istnieje obowiązek rozbudowy terenów zadrzewionych oraz zalesionych wraz z zabudową rekreacyjną i mieszkaniową na dużych działkach (powyżej 30 arów), a jednocześnie utrzymano zakaz lokalizacji zabudowy dla samodzielnej działalności komercyjnej w skali większej niż rzemiosło indywidualne. Tymczasem w zaskarżonej uchwale wskazane działki zostały zaliczone do terenów nieleśnych przeznaczonych pod zabudowę: działki nr [...] oznaczono symbolem MN [...] z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 11 uchwały), działka nr [...] została oznaczona symbolem UO, a przyległa do niej działka – symbolem MU [...], co oznacza, że ich przeznaczeniem podstawowym są usługi oświaty, mieszkania, mieszkalnictwo jednorodzinne i usługi komercyjne (§ 9 i 10 uchwały). Rada Gminy zmieniła zatem przeznaczenie terenu wbrew ustaleniom Studium. Prokurator podkreślił, że zgodnie z art. 9 ust. 4 p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy podejmowaniu uchwał o sporządzeniu planów miejscowych. W studium opracowanym dla gminy L. na przedmiotowych działkach nie przewidziano nowej zabudowy. Podejmując zaskarżoną uchwałę, w której zakwalifikowano przedmiotowe działki pod zabudowę, Rada Gminy doprowadziła do zmiany przeznaczenia części terenu wbrew ustaleniom Studium. Uchwała jest ponadto niezgodna z art. 15 ust. 1 p.z.p. i art. 20 ust. 1 p.z.p. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów wójt sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium, natomiast drugi z nich stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zdaniem Prokuratora musi zachodzić pełna zgodność uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego z przyjętym wcześniej studium, co nakazują powołane przepisy. Wbrew poglądom reprezentowanym przez organa samorządu gminy L. nie wystarcza jedynie spójność pomiędzy planem a studium. Studium to obligatoryjny plan, program kształtujący perspektywiczną politykę przestrzenną gminy, to zbiór dyrektyw określający przyszłe zamierzenia w zakresie ładu przestrzennego gminy. W takiej sytuacji musi zachodzić pełna zgodność planu z przyjętym wcześniej studium, które ma zasadnicze znaczenie, stanowi wyznacznik i kierunek działań gospodarczych, inwestycyjnych, społecznych oraz oddziałuje pośrednio na sferę uprawnień i obowiązków mieszkańców gminy. Brak zgodności planu ze Studium jest w opinii Prokuratora istotnym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego, jeżeli Rada Gminy L. uznała, że opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest optymalny dla przedmiotowego terenu, to zobowiązana była w pierwszej kolejności dokonać odpowiedniej zmiany zapisów Studium. Prokurator podkreślił, że realizacja zapisów zawartych w zaskarżonej części uchwały spowoduje wycięcie drzew i zmiany w środowisku przyrodniczym. Ponadto Prokurator zaznaczył, że z uwagi na stopień ogólności studium nie da się w nim oznaczyć wszystkich obiektów, np. poszczególnych budynków czy odcinków dróg w terenie zurbanizowanym, określanych i wskazywanych później w planie zagospodarowania przestrzennego, tym niemniej obiekty zamieszczone w planie nie mogą spowodować radykalnej zmiany przeznaczenia terenu, tak jak to się stało w przypadku zaskarżonej uchwały, gdzie tereny leśne (wprawdzie niewielkie obszarowo, ale przecież z natury rzeczy nie przeznaczone pod zabudowę) zamieniono na tereny, gdzie można wznosić różne budynki i budowle. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Gminy zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny ze Studium, nie jest bowiem konieczna zgodność literalna ustaleń studium z ustaleniami planu. Prokurator próbując dowieść, że konieczna jest zgodność literalna, czyni to używając pojęć niewłaściwych dla studium. W studium bowiem nie określa się przeznaczenia nieruchomości, tylko wyznacza kierunki i zasady kształtowania ładu przestrzennego. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy nie zmieniła przeznaczenia terenów, tylko określiła ich przeznaczenie. Studium nie też "obligatoryjnym planem", lecz dokumentem kształtującym politykę przestrzenną gminy. Rada nie dokonała ponadto, jak wskazał Prokurator, radykalnej zmiany terenów leśnych, tylko określiła sposób zagospodarowania m.in. działki nr [...]. Działka ta położona jest nie w strefie leśnej, ale w strefie ekologiczno – osadniczej, dla której w ustaleniach Studium zapisano m.in. "obowiązek rozbudowy terenów zadrzewionych i zalesionych wraz z zabudową rekreacyjną i mieszkaniową na dużych działkach (powyżej 30 arów)". Występuje zatem literalna zgodność zapisów Studium z zapisami przedmiotowego planu, który dla wskazanej działki przewiduje "przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; obowiązek pozostawienia min. 70 % powierzchni każdej z projektowanych działek jako biologicznie czynnej; obowiązek max. zachowania istniejących zadrzewień, ewentualną wycinkę należy ograniczyć wyłącznie do terenów przewidzianych pod zabudowę" (§ 11 pkt 1, 6 i 8 uchwały). Powierzchnia działki nr [...] wynosi [...] ha, a więc powyżej wymaganych 30 arów. Działki nr [...] mają powierzchnię mniejszą niż 30 arów, tym niemniej jest to stan faktyczny istniejący przed sporządzeniem przedmiotowego planu. Są one w większości zagospodarowane w oparciu o prawomocne pozwolenia na budowę, tak więc plan jedynie adaptuje stan istniejący. Organ zwrócił uwagę, iż działki nr [...] oraz nr [...] położone są w obszarze MN [...], a nie MU 4, w uzasadnieniu skargi pojawia się również działka nr [...] oznaczona symbolem UO, nie będąca przedmiotem skargi. W odpowiedzi na skargę podkreślono, że studium i plan zagospodarowania przestrzennego z natury rzeczy nie są aktami czy też dokumentami, które da się literalnie wpisać w ramy paragrafów. Studium nie określa szerokości dróg ani ich przebiegu, nie wskazuje potrzeby zabezpieczenia terenu dla lokalizacji obiektów usługowo – handlowych, oświatowych, kultu religijnego, kultury, zieleni parkowej itd. – a jednak tereny takie planem się wyznacza. System oparty na "zgodności" kształtowała ustawa o planowaniu przestrzennym z 1984 r., gdzie terenowy organ administracji państwowej sporządzał miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, wyznaczający wszystkie funkcje w danej miejscowości, a plan szczegółowy (sporządzany w innej skali) uszczegóławiał te zapisy, lokalizując funkcje w najbardziej predysponowanych dla nich obszarach. Obecny system, wbrew temu co chce sugerować Prokurator, jest inny, gdyż studium nie posiada rangi planu ogólnego. Organ wskazał ponadto, że przedmiotowa sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia [...] lutego 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd [...]/07) oddalił skargę L. K. – K. i H. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest w przeważającej części zasadna. Na wstępie należy odnieść się do uwagi organu, iż sprawa dotycząca zgodności z prawem planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kopanino była już rozpoznawana przez tutejszy Sąd, który oddalił skargę. Uwagę tę należy odnieść do treści przepisu art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.s.g."), zgodnie z którym nie stosuje się ust. 1 (artykułu 101), jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Stosownie zaś do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, że w razie zaistnienia sytuacji określonej w art. 101 ust. 2 u.s.g. skarga nie jest dopuszczalna, nawet gdy skarżący spełnia wszystkie warunki określone w ust. 1 tego artykułu. Należy jednak zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliła się koncepcja oddalenia skargi wyrokiem w razie jej wniesienia przez nieuprawniony podmiot pozbawiony legitymacji procesowej, zamiast wcześniejszego odrzucenia takiej skargi postanowieniem. Tymczasem w art. 101 ust. 2 chodzi o oddalenie skargi jako bezzasadnej po merytorycznym jej rozpatrzeniu przez Sąd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02,, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 80699). Nie każde zatem oddalenie skargi na uchwałę rady gminy oznacza, że następną skargę na tą samą uchwałę należy odrzucić jako niedopuszczalną. Odrzucenie skargi nastąpi tylko wtedy, jeżeli oddalenie wcześniejszej skargi nastąpiło w wyniku merytorycznych rozważań dotyczących zgodności zapisów zaskarżonej uchwały z przepisami prawa, a nie rozważań, czy skarżący spełnił warunki określone w art. 101 ust. 1 u.s.g. W przedmiotowej sprawie art. 101 ust. 2 u.s.g. nie znajdzie zatem zastosowania, gdyż w sprawie o sygn. akt II SA/Bd [...]/07 dotyczącej tej samej co obecnie uchwały Rady Gminy L. skarga została oddalona z powodu braku legitymacji procesowej skarżących (por. uzasadnienie wyroku z dnia z dnia 20 lutego 2008 r. o ww. sygnaturze, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych powszechnie dostępnej poprzez stronę internetową www.nsa.gov.pl – dział "Baza orzeczeń") Zasadnie Prokurator wskazuje, iż przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 p.z.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 p.z.p., przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07, opubl. w LEX pod nr 341275). Przewidziane w art. 9 ust. 4 p.z.p. związanie organu sporządzającego plan zagospodarowania postanowieniami studium nie oznacza bynajmniej, jak sugeruje odpowiedź na skargę, że w obecnym stanie prawnym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to tylko uściślenie bardziej ogólnego planu, którym miałoby być studium, a tym samym - że w gruncie rzeczy mamy do czynienia z powrotem do reżimu prawnego obowiązującego pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Obecnie wymagana przepisami p.z.p. zgodność planu ze studium oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06, opubl. w LEX pod nr 437513). Zdaniem Sądu w zaskarżonej części uchwały Rady Gminy Lubicz tak rozumiana zgodność nie została zachowana. Jak wynika z zestawienia skargi, wypowiedzi Prokuratora na rozprawie oraz treści zaskarżonej uchwały, ocenie Sądu poddane zostały następujące przepisy uchwały z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K.: – § 9, który określa ustalenia dla obszaru "UO", obejmującego działkę nr [...]; – § 10 – w zakresie, w jakim określa ustalenia obowiązujące dla terenu oznaczonego symbolem MU [...] oraz – § 11 – odnośnie działek nr [...]. W Studium teren gminy L. został podzielony na cztery "przestrzennego jednostki strukturalne". W obrębie tych jednostek wskazano poszczególne "strefy polityki przestrzennej", z tym że strefy "A" (zurbanizowana) i "P"(zagrożenia powodziowego) występują w kilku jednostkach strukturalnych. W obrębie stref wyróżniono ponadto bardziej szczegółowe "charakterystyczne tereny polityki przestrzennej" (por. str. 90 i 92 Studium oraz ilustrująca "Przyjętą strukturę przestrzenną i jej związki ze strefami polityki przestrzennej, a także wyodrębnionymi, charakterystycznymi terenami polityki przestrzennej" tabela "Strefy i tereny polityki przestrzennej gminy L. na tle przestrzennych jednostek strukturalnych".) Jak wynika z załącznika nr 2 (mapa "Zasady polityki przestrzennej") do Studium, wieś Kopanino objęta jest przestrzenną jednostką strukturalną "IV". Stosownie do części opisowej Studium oznacza to "jednostkę ekologiczną" (por. tabela zestawiająca poszczególne rodzaje obszarów). Z zestawienia wskazanego załącznika graficznego Studium oraz rysunku planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K., który jako załącznik nr 1 stanowi integralną część zaskarżonej uchwały Rady Gminy L., wynika ponadto, że zarówno obszar działek nr [...] (teren w kształcie trójkąta) jak też obszary oznaczone w planie jako "UO" i "MU [...]" (teren w kształcie prostokąta powyżej drogi stanowiącej główną oś wsi K.) – znajdują się wewnątrz obszaru obwiedzionego zieloną linią, na żółtym tle. W załączniku nr 2 do Studium oznaczenie to (tj. zielona linia wokół pewnego obszaru) zostało opisane jako teren "X-1" – "tereny zalesione i zadrzewione". W stanowiącej część Studium w tabeli "Strefy i tereny polityki przestrzennej gminy L. na tle przestrzennych jednostek strukturalnych" oznaczenie "X-1" znajduje się w kolumnie "Charakterystyczne tereny polityki przestrzennej (T) w obrębie stref" i opisane jest jako "tereny zalesione". W części opisowej Studium, poza tabelą, znajduje się także szczegółowy opis tego charakterystycznego terenu polityki przestrzennej (str. 102 Studium). Wskazano w nim m.in. "Obowiązuje zasada ochrony istniejącego zalesienia i zadrzewienia. Gospodarkę leśną należy prowadzić w oparciu o specjalistyczne operaty urządzeniowo – leśne sporządzane przez właściwe służby. Zakaz zabudowy z wyłączeniem obiektów leśnictwa i urządzeń odpoczynku w wyznaczonych miejscach. Generalnie lasy są i powinny pozostać terenami otwartymi – publicznymi, z wyjątkiem nielicznych lasów prywatnych". Zdaniem Sądu z zapisu tego wynika jednoznacznie, że teren X-1, stanowiący wyodrębniony, charakterystyczny obszar w obrębie strefy polityki przestrzennej "ekologiczno – osadniczej" (żółty obszar wg opisu załącznika nr 2 Studium), na obszarze przestrzennej jednostki strukturalnej nr IV, objęty jest zakazem zabudowy o innym charakterze niż wspomagający gospodarkę leśną. Przewidywanie zatem w planie zagospodarowania przestrzennego w obrębie terenu X-1 innego rodzaju zabudowy nie jest zgodne ze Studium. Ponadto dopuszczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, na obszarach obecnie zalesionych i zadrzewionych, w obrębie wskazanego terenu X - 1, zabudowy innego rodzaju niż obiekty leśnictwa prowadzi do niezgodności z ustanowioną w Studium zasadą ochrony istniejącego zalesienia i zadrzewienia. Takie niezgodności należy uznać za istotne, gdyż prowadzą do wykluczenia możliwości kierunku zagospodarowania przewidzianego w Studium tj. utrzymania istniejącego zadrzewienia i zalesienia. Wskazana niezgodność zaistniała we wszystkich trzech obszarach wskazanych przez Prokuratora. W § 9 zaskarżonej uchwały ustalono przeznaczenie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem UO wskazując, że jego przeznaczeniem podstawowym są "usługi oświaty, mieszkanie", ustalono adaptację istniejącego budynku, dopuszczając jego przebudowę i rozbudowę, określono ponadto warunki dotyczące budynku oraz otaczającego go terenu. Przewidzianego rodzaju zabudowy nie obwarowano warunkiem, aby były to obiekty leśnictwa. Z kolei obszar MU 4 został opisany w § 10 uchwały, z tym że treść tego przepisu zawiera ustalenia jednolite nie tylko dla wskazanego obszaru MU 4, ale także dla obszarów MU 1 – 3. W ustaleniach tych przewidziano jako przeznaczenie podstawowe terenu mieszkalnictwo jednorodzinne (pkt 1), dopuszczając również usługi komercyjne nieuciążliwe (pkt 2). W pkt 3 – 10 opisanego paragrafu znalazły się szczegółowe ustalenia dotyczące parametrów przewidzianego rodzaju zabudowy i jego otoczenia. Zdaniem Sądu zabudowa w postaci mieszkalnictwa jednorodzinnego nie może być uznana za "obiekty leśnictwa", brak także wskazania, aby innego rodzaju, dopuszczalna planem zabudowa, miała mieć wyłącznie charakter "obiektów leśnictwa". W zakresie zatem, w jakim § 10 określa ustalenia dla terenu MU 4 – przepis ten jest niezgodny ze Studium. Jak wynika z rysunku planu działki nr [...] stanowią południową część obszaru oznaczonego symbolem MN 7. Ustalenia dla tego obszaru zostały ujęte w § 11 zaskarżonej uchwały, który zawiera ustalenia dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami MN 1 – 18. W przeciwieństwie jednak do § 10 nie wszystkie punkty § 11 odnoszą się jednolicie do wszystkich obszarów wskazanych w tym przepisie, a więc także do obszaru MN 7. Punkt 2 paragrafu 11 zawiera bowiem ustalenia wyłącznie dla obszaru MN 4, punkt 9 – dla obszarów MN 16 – 18, punkt 10 – dla obszarów MN 1 i MN 18, natomiast punkt 11 – dla obszarów MN 5 – 6. Pozostałe punkty dotyczą m.in. obszaru MN 7, ustalając dla niego zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako przeznaczenie podstawowe (pkt 1) oraz określając parametry tej zabudowy i jego otoczenia. Ponadto w pkt 8 znalazły się ustalenia dotyczące wyłącznie obszaru MN 7, w których wyraźnie przewidziano wycinkę istniejących zadrzewień, z tym ograniczeniem, że ma ona dotyczyć tylko terenów przewidzianych pod zabudowę. W konsekwencji w zakresie, w jakim § 11 określa ustalenia obowiązujące dla działek nr [...] w obszarze MN 7 istnieje niezgodność nie tylko co do charakteru zabudowy, ale także niezgodność z przewidzianym w Studium nakazem zachowania istniejącego zadrzewienia. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 powołanej ustawy.