II SA/Bd 676/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi L. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. W dniu [...] lutego 2019 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wpłynął wniosek L. C. (zwanej dalej "skarżącą") nr [...] o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Pismem [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. (powinno być [...] kwietnia 2019 r.), Kierownik Działu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., powołując § 5 ust. 14 i 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych poinformował skarżącą, że w roku bieżącym tj. 2019 nie ma możliwości udzielenia jej dofinansowania do pobytu na turnusie rehabilitacyjnym. Wskazał nadto jakie zasady pierwszeństwa uwzględniania wniosków przyjęła Komisja ds. rozpatrywania wniosków kierując się ww. rozporządzeniem oraz uchwałą nr IX/139/19 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 27 marca 2019 r. Z kolei pismem [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., poinformowano skarżącą, w odpowiedzi na jej wniosek nr [...], iż w roku bieżącym dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do pobytu na turnusie rehabilitacyjnym zostało przyznane do pobytu uczestnika w wysokości [...] zł. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. skarżąca wniosła odwołanie od pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], w którym podniosła, że owo pismo powinno mieć charakter decyzji zaś organ wysyła nagminnie przez ostatnie lata ,,informacje" w tym przedmiocie, chociaż w obrocie prawnym pozostają wyroki sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO"), na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) - dalej "K.p.a.", stwierdziło niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych tj. z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie wydał w sprawie decyzji, ale pismem (znak [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r.) poinformował o braku możliwości udzielenia w bieżącym roku dofinansowania ze środków PFRON do uczestnictwa na turnusie rehabilitacyjnym. Przedmiotowe pismo nie odpowiada wymogom decyzji określonym w art. 127 § 1 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie prawa poprzez wydanie informacji przez MOPS i odmowę przyznania wnioskowanego dofinansowania oraz skarżonego postanowienia SKO, wnosząc o przyznanie dofinansowania pobytu na turnusie rehabilitacyjnym w roku 2019. W uzasadnieniu zarzucono organom naruszenie prawa, podtrzymując stanowisko wyrażone w dotychczasowych wnioskach. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej przywoływana jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi postanowienie SKO, którym organ ten stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą odwołania od wydanej przez organ I instancji pisemnej informacji z [...] kwietnia 2019 r., o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku o dofinansowanie kosztów uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków PFRON. Oceniając prawidłowość powyższego stanowiska należy w pierwszej kolejności wskazać, że przepis art. 134 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Instytucję procesową niedopuszczalności odwołania, o której mowa w tym przepisie należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i przepisy szczególne. Przyczyny niedopuszczalności odwołania mogą mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Do przyczyn przedmiotowych zalicza się m.in. przypadek wniesienia odwołania od aktu nie mającego charakter decyzji administracyjnej, jako że w myśl art. 127 § 1 K.p.a., odwołanie służy od wydanej w pierwszej instancji decyzji administracyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy szczególnego podkreślenia wymaga, iż organ odwoławczy nie odniósł się do tego w jakim trybie i formie prawnej winno nastąpić rozpatrzenie wniosku osoby niepełnosprawnej o przyznanie ze środków PFRON dofinansowania do udziału w turnusie rehabilitacyjnym. Organ I instancji, powołując co prawda, przepisy § 5 ust. 14 i 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz.U. Nr 230, poz. 1694), nie poinformował skarżącej w jakiej formie winno nastąpić negatywne rozpatrzenie wniosku. Kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wymaga zatem ustalenia jaki charakter prawny ma akt podejmowany w sprawie wniosku o przyznanie dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON, tj. przede wszystkim rozstrzygnięcia, czy stanowi on decyzję administracyjną, czy też zwykłe pismo informacyjne, które nie podlega zaskarżeniu. Należy w pełni podzielić stanowisko zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia [...] stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 986/16 (opubl. CBOSA), w którym wskazano, że warunki przyznawania świadczeń ze środków PFRON na dofinansowanie uczestnictwa osoby niepełnosprawnej w turnusie rehabilitacyjnym ustawodawca określił w art. 10e ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 511 z późn.zm.), warunkując uprawnienie do tego świadczenia od spełnienia kryterium niepełnosprawności oraz kryterium dochodowego. Szczegółowe warunki, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 10d ust.8 pkt 2 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. (Dz.U. Nr 230, poz. 1694 z późn.zm.). W § 5 ust. 14 tego rozporządzenia stanowi się, że centrum pomocy rodzinie w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie powiadamia w formie pisemnej wnioskodawcę o sposobie jego rozpatrzenia. Informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie, zgodnie z ust. 15 § 5 wskazanego rozporządzenia, zawiera odpowiednio: 1) imię i nazwisko, adres i numer PESEL albo numer dokumentu tożsamości; 2) informację o wysokości przyznanego dofinansowania; 3) informację o wysokości przyznanego dofinansowania dla opiekuna; 4) uzasadnienie w przypadku nieprzyznania dofinansowania. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji należy stosować w sytuacji, kiedy z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę jej wydania, można w sposób nie budzący wątpliwości wyprowadzić w drodze konkretyzacji normy prawnej, uprawnienia lub obowiązku jednostki, dla którego nie została przewidziana wprost forma działania organu w drodze decyzji administracyjnej (patrz uchwała 7 sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbosa). Choć prawo materialne administracyjne, konstytuując normy stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie, czy rozstrzygnięcie to ma mieć formę decyzji administracyjnej, mając na względzie ochronę praw jednostki, jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, iż w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Sąd wskazał, że mimo, iż wskazany przepis wyraźnie nie stanowi, iż rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji, to jednak domniemanie decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej oraz prawa do sądu i sprawiedliwego procesu osoby ubiegającej się o przedmiotowe świadczenie, każe opowiedzieć się za decyzyjną postacią rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego. Uprawnienie skarżącego do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego wynika bowiem z przytoczonych na wstępie rozważań prawnych regulacji ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. i rozporządzania z dnia 15 listopada 2007 r., zaś kompetencja orzekającego w sprawie organu do jednostronnego i władczego wypowiedzenia się w kwestii tego uprawnienia wynika wprost z § 5 ust. 14 rozporządzenia z dnia 15 listopada 2007 r. W takich okolicznościach nie można dopuścić do sytuacji, aby w demokratycznym państwie prawnym, wniosek skarżącego o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego, mający znacznie dla realizacji jego praw, byłyby rozpatrywane poza procedurą, co zaistnieje w przypadku braku formy decyzji rozstrzygnięcia takiego wniosku, w szczególności że rozstrzygnięcie to oparte jest na uznaniu administracyjnym i nieostrych kryteriach wyboru. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w odpowiedzi na wniosek skarżącej o dofinansowanie ze środków PFRON udziału w turnusie rehabilitacyjnym, pismem z [...] kwietnia 2018 r. (powinno być 2019 r.) Kierownik Działu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych MOPS w B. poinformował, że zgodnie z § 5 ust. 14 i 15 ww. rozporządzenia z 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, w roku 2019 nie ma możliwości udzielenia skarżącej dofinansowanie do pobytu na turnusie rehabilitacyjnym, uzasadniając to rozstrzygnięcie. SKO uznało, że organ pierwszej instancji nie wydał w tej sprawie decyzji, bowiem powyższe pismo nie spełnia wymogów decyzji, czyli wobec braku przedmiotu zaskarżenia, nie jest dopuszczalne rozpoznanie wniesionego od tego pisma odwołania. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko jest przedwczesne, bowiem wbrew zasadom postępowania administracyjnego, nie zostało poprzedzone dostatecznym rozpatrzeniem okoliczności danej sprawy i oceny rzeczywistej treści i charakteru pisma z [...] kwietnia 2019 r., jak również treści i zarzutów środka zaskarżenia wniesionego przez skarżącą w reakcji na powyższe negatywne rozstrzygnięcie organu administracji o jej żądaniu. Wychodząc z założenia, że o charakterze danej czynności procesowej czy kwalifikacji aktu nie decyduje forma, lecz jego merytoryczna treść, przypomnieć należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego poglądem, cechami konstytutywnymi aktu administracyjnego są: oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, sformułowanie rozstrzygnięcia oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu (por. wyrok NSA z 21 lutego 1994 r. sygn. I SAB 54/93 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, OSP 1995/11/222). Określone pismo może zostać uznane za akt administracyjny pod warunkiem zaistnienia w nim wszystkich wskazanych wyżej elementów konstrukcyjnych. W wyroku z dnia 19 lipca 2016r. sygn. II OSK 2762/14 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że o ile do pism kierowanych do organu administracji publicznej przez stronę można odnosić zasadę ograniczonego formalizmu, które sprawia, że formułowane przez stronę oświadczenia woli poddawane mogą być nawet daleko idącym wnioskowaniom interpretacyjnym, o tyle wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych, nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie wyrażonej w dokumencie przez organ treści. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji/postanowienia) z pewnością zwiększa sferę przyznawanej stronie ochrony, niemniej nie może to stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej czynności urzędowej. W świetle cytowanych wyżej przepisów ustawy o rehabilitacji i ww. rozporządzenia nie budzi wątpliwości, że informacja o merytorycznym negatywnym rozstrzygnięciu co do przedmiotowego wniosku osoby niepełnosprawnej, powinna przybrać formę procesową decyzji administracyjnej. Udzielenie podmiotowi żądającemu rozstrzygnięcia o jego sytuacji prawnej wyłącznie samego wyjaśnienia sprowadzającego się do opisu faktów, należałoby natomiast rozumieć jako uchylenie się od wydania decyzji administracyjnej. W świetle przepisów prawa regulujących zasady i tryb rozpoznawania wniosku osoby niepełnosprawnej o przyznanie jej dofinansowania do udziału w turnusie rehabilitacyjnym, Sąd stwierdza, że wadliwa jest ocena SKO, iż adresowane do skarżącej pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...] informujące, z powołaniem podstawy prawnej, o negatywny rozpatrzeniu wniosku skarżącej o dofinansowanie do udziału w turnusie rehabilitacyjnym wraz z uzasadnieniem, nie spełnia minimalnych wymogów dla uznania go za decyzję administracyjną, w rozumieniu art. 104 K.p.a. Oznacza to, że konsekwencje oczywistej wadliwości tego typu władczej wypowiedzi organu administracji publicznej, który nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., podlegać winny ocenie organu odwoławczego, w zainicjowanym przez skarżącą skutecznie postępowaniu odwoławczym, zgodnie z dyspozycją art. 127 § 1 i 2 K.p.a. Jednakże należy stwierdzić, że wniesienie przedmiotowej skargi nie mogło doprowadzić do zastąpienia przez sąd organów w rozpatrzeniu sprawy administracyjnej dotyczącej przyznania wnioskowanego dofinansowania. Przedmiotu skargi nie stanowiła także bezczynność organu pierwszej instancji w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o dofinansowanie, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. lecz postanowienie organu odwoławczego. Wobec tego, że SKO stwierdziło niedopuszczalność złożonego odwołania, na skutek wadliwego i dowolnego uznania, że rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji nie stanowi decyzji administracyjnej (niezależnie od jej wadliwości), co jak wykazano wyżej z punktu widzenia domniemania decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej oraz prawa do sądu oraz procesu i sprawiedliwości proceduralnej, nie może być zaakceptowane, zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Organ orzekł bowiem z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 104, art. 127 § 1 i art. 134 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji z naruszeniem art. 10e ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. i § 5 ust. 14 rozporządzenia z dnia 15 listopada 2007 r., stanowiących podstawę materialnoprawną do władczego orzekania w formie decyzji w sprawie dofinansowania ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Nadto uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada wymogom art. 124 § 2 w zw. z art. 126 i art.107 § 3 K.p.a. Na marginesie należy zaznaczyć, że SKO w swym postanowieniu błędnie wskazało na przedmiot odwołania przez skarżącą. Nie było nim bowiem pismo z dnia [...] kwietnia 2019 r. lecz pismo z dnia [...] kwietnia 2019 r., co wyraźnie wynika z odwołania skarżącej z dnia [...] maja 2019 r. a co uszło uwadze SKO. Pomimo tego ustalenia Sądu w tym przedmiocie są aktualne do zaistniałej sytuacji faktycznej.