II SA/Bd 678/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję SKO w B. z dnia [...]maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej opłatę adiacencką 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [..] marca 2012 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia [...] H. Z. zwróciła się do Burmistrz K. o uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...] nr [...], którą organ ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], o numerze ew. [...] o pow. [...]. Wnioskodawczyni podniosła, że nie jest właścicielem ww. nieruchomości, gdyż po śmieci jej męża nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe. Wskazała, że o tym fakcie poinformowała organ po wszczęciu postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej, lecz mimo tego kwestionowana przez nią decyzja została wydana. Zaznaczyła również, że w stosunku do innych mieszkańców osiedla w którym mieszka, będących w takiej samej sytuacji, postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej zostało umorzone. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz K. na podstawie art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako "kpa", art. 144, art. 145 ust. 1 i 2 oraz art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz uchwały Rady Miejskiej w K. Nr VI/68/2003 z dnia 19 marca 2003 r. w sprawie ustalenia opłat adiacenckich (Dz.Urz. Woj.Kuj.-Pom. z 2003 r. Nr 58, poz. 960), po rozpatrzeniu ww. wniosku H. Z., odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej z dnia [...], ustalającej opłatę adiacencką. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej, rozstrzygniętej decyzją z dnia [...], strony postępowania zostały ustalone na podstawie prowadzonej dla nieruchomości ewidencji gruntów oraz, że z informacji z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w B. wynikało, iż właścicielami przedmiotowej nieruchomości są B. i H. Z. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało zatem wszczęte w stosunku do ujawnionych w ewidencji gruntów właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Po uzyskaniu w toku postępowania informacji o śmierci B. Z., w związku z tym, iż osoba nieżyjąca nie może być stroną postępowania, postępowanie prowadzone było - jak wskazał organ - w stosunku do właścicielki nieruchomości H. Z. i w stosunku do niej też wydana została decyzja ustalająca opłatę adiacecnką. Organ wyjaśnił, że po wydaniu kwestionowanej przez stronę decyzji ustalającej opłatę adiacencką, H. Z. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (SKO postanowieniem stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia), a także wniosek o jej unieważnienie, podnosząc że poinformowała Urząd Miejski w K., iż jej mąż B. Z. od 20 lat nie żyje, że osoba nieżyjąca nie może być stroną postępowania, że co do przedmiotowej nieruchomości nie są uregulowane sprawy spadkowe i, że nie mogła być ona zatem stroną postępowania w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej, gdyż nie jest właścicielem nieruchomości. W związku z tym, że SKO nie podzieliło zarzutów skarżącej, wskazując że z zapisów w ewidencji gruntów jednoznacznie wynika, iż strona jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, oraz że fakt, iż przez 20 lat, to jest od chwili śmierci męża nie przeprowadziła ona postępowania o stwierdzeniu nabycia spadku i nie uregulowała stanu prawnego nieruchomości doprowadzając do zgodności stanu faktycznego ze stanem prawnym jest jej wyborem, wydało ono w dniu [...] decyzję nr [...], którą odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Następnie, jak wyjaśnił organ, postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2011 r. (sprawa II SA/Bd 900/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę na wskazaną decyzję SKO z uwagi na niewyczerpanie trybu instancji; w konsekwencji czego strona złożyła do Burmistrza K. przedmiotowy wniosek o uchylenie kwestionowanej decyzji ustalającej opłatę adiacencką, powołując się ponownie na to, iż nie jest właścicielem spornej nieruchomości. Podkreślając, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką dotyczy H. Z., jako strony postępowania, a nie zmarłego męża B. Z. , oraz że postępowanie w sprawie ustalenia tej opłaty od początku do końca prowadzone było w stosunku do H. Z., organ stwierdził, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku strony. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu strony, w którym powołała się ona na okoliczność odmiennych rozstrzygnięć organu w podobnych sprawach, organ wskazał, że w przypadku innych spraw dotyczących opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości położonych w sąsiedztwie nieruchomości strony zapadały różne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (np. wyrok z dnia 24 marca 2010r., sygn. akt II SA/Bd 144/10 oraz z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 508/11), oraz że organ administracji nie jest związany wyrokami wydanymi w innych sprawach. Od powyższej decyzji H. Z. wniosła odwołanie, w którym domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie decyzji ustalającej opłatę adiacencką, lub ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzuciła Burmistrzowi K. naruszenie: art. 7 kpa z uwagi na nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nie uwzględnianie słusznego jej interesu, co wyrażało się obciążeniem ją opłatą adiacencką w sytuacji, w której decyzje dotyczące nieruchomości sąsiednich ustalające obowiązek zapłaty tej opłaty zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w związku z brakiem przesłanek do naliczenia tej opłaty; a także art. 155 § 1 kpa poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji ustalającej opłatę adiacencką, gdy tymczasem występuje przesłanka niecelowości lub sprzeczności z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju tj. m.in. sprawach A. B. (wyrok WSA z dnia 24 marca 2010 r. o sygn. akt II SA/Bd 144/10), R. i R. J. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, SKO decyzją z dnia [...] nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że odwołanie strony podlega rozpatrzeniu w trybie przepisu art. 155 kpa w zw. z przepisami z art. 144 i art. 145 ust 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnił, że w świetle art. 155 kpa organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zaznaczył także, że przepis art. 155 kpa stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, że system ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności środków zaskarżania, że w związku z tym w orzecznictwie podkreśla się potrzebę odróżnienia możliwości, jakie stwarza przepis art. 155 kpa od weryfikacji z powodu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, a także że nie można w przepisie art. 155 kpa upatrywać uniwersalnego środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną oraz, że możliwość jego zastosowania w konkretnej sprawie należy rozpatrywać w kontekście przepisów prawa materialnego, których nie może on, jako przepis procesowy, zastępować elementami oceny o charakterze słusznościowym. W świetle poczynionych uwag organ stwierdził, że stan faktyczny i prawny sprawy wskazuje, że podjęcie decyzji odmawiającej zmiany decyzji ustalającej opłatę adiacencką było zasadne, bowiem nie prowadzi ono do naruszenia przepisów prawa materialnego. W ocenie organu odmowa zmiany decyzji spełnia w pełni przesłankę zgodności z interesem społecznym wymaganą przepisem art. 155 kpa. Wprawdzie podjęcie w trybie przepisu art. 155 kpa decyzji zgodnej z żądaniem strony postępowania byłoby zgodne z interesem strony, to jednak poprzez przychylenie się do wniosku o wyeliminowanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką prowadziłoby do zmniejszenia dochodów własnych gminy i w konsekwencji do naruszenia interesu społecznego-publicznego. Orzekanie o słuszności interesu publicznego jest zaś możliwe wówczas, gdy ze stanu faktycznego i prawnego sprawy wynika, że nie pozostaje on w sprzeczności z prawem, a ponadto jest godny ochrony. Odnosząc się do argumentów odwołania organ podkreślił, że stanowisko strony, iż nie może być ona obciążona opłatą adiacencką, gdyż sprawy spadkowe nieruchomości są nieuregulowane w związku ze śmiercią B. Z., nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem okoliczność nieprzeprowadzenia przez 20 lat postępowania o stwierdzeniu nabycia spadku i nieuregulowania stanu prawnego nieruchomości, jest wyborem strony i nie może być powodem do odstąpienia od naliczenia opłaty. Organ zaznaczył również, że wszystkie przepisy dotyczące zasad ustalania opłaty adiacenckiej (art. 144, art. 145 i art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami) zostały w kwestionowanej decyzji Burmistrza K. zachowane oraz, że w podstawowym dowodzie w sprawie jakim jest operat szacunkowy określający wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej, wskazane zostało, że w wyniku budowy urządzenia infrastruktury technicznej właściciel uzyskał korzyść bez względu na to czy nieruchomość pozostanie nadal we własności dotychczasowego właściciela, czy też trafi do obrotu prawnego. Uwzględniając wskazane powyżej okoliczności SKO stwierdziło, że z uwagi na niespełnienie w sprawie niezbędnej przesłanki zgodności z interesem publicznym, uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w trybie przepisu art. 155 kpa, oraz ocenę sprawy w kontekście ww. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, należało uznać że odwołanie strony nie zasługuje na uwzględnienie i że kwestionowana decyzja Burmistrza K. została podjęta z uwzględnieniem norm materialnoprawnych, zasady niekonkurencyjności poszczególnych trybów postępowania nadzwyczajnego i zasad postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa. Poza tym SKO stwierdziło, że choć Burmistrz K. w związku z powzięciem wiadomości w toku postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej - o śmierci jednej ze stron postępowania, powinien był w stosunku do niej umorzyć postępowanie, czego w rozpatrywanej sprawie nie uczynił, to jednak okoliczność braku umorzenia postępowania w stosunku do nieżyjącego B. Z., stanowiła niewystarczający powód do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W skardze od ww. decyzji SKO H. Z. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając - dodatkowo w stosunku do zarzutów odwołania - naruszenie: - art. 7 kpa poprzez mnie wyjaśnieniu całości stanu faktycznego sprawy i błędne ustalanie, iż interes publiczny w sprawie uchylenie decyzji ustalającej opłatę adiacencką nie pozostaje w korelacji z interesem skarżącej, gdyż uwzględnienie tego ostatniego prowadziłoby do zmniejszenia dochodów własnych gminy, tymczasem kwestionowana decyzja dotyczy osoby zmarłej, a także nakłada obowiązek zapłaty opłaty adiacenckiej, choć wykonanych w [...] robót budowlanych nie można uznać za wybudowanie drogi, co orzekł WSA w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 144/10; - art. 77 kpa nie rozpatrzenia całości dowodów z dokumentów, które dostępne są w aktach sprawy II SA/Bd 144/10; - art. 80 kpa w zw. z art. 81 kpa przez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co wyrażało się w oparciu rozstrzygnięcia przez organ II instancji głównie na dowodzie w postaci operatu szacunkowego, w sytuacji gdy strona nie miała możliwości w tym postępowaniu odniesienia się niego, a WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 144/10, zupełnie odmiennie niż organ, ustalił że wykonane roboty drogowe przy ul. [...] w K. nie stanowią drogi, co w ocenie skarżącej całkowicie dyskwalifikuje dowód w postaci operatu szacunkowego; - art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 28 i art. 30 § 3 i 4 kpa poprzez uznanie, że śmierć jej męża nie ma wpływu na wynik sprawy, gdy tymczasem wysokość opłaty adiacenckiej winna zostać zmieniona, ponieważ nie jest ona jedyną właścicielką nieruchomości i nie tylko ona w związku z tym powinna zostać zobowiązana do jej zapłaty; - art. 155 kpa w zw. z art. 144 i art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezastosowanie art. 155 kpa, pomimo iż w sprawie spełniona została przesłanka słusznego interesu prywatnego i pozostającego w korelacji z nim interesu publicznego, który wyraża się w konieczności uchylenia decyzji dotkniętej wadą ze względu na niewykonanie przez gminę robót drogowych i obciążenie strony opłatą adiacencką dotyczącą nieruchomości objętej współwłasnością. W uzasadnieniu skargi strona przytaczając argumenty, mające świadczyć o zasadności uchylenia w trybie art. 155 kpa decyzji ustalającej opłatę adiacencką wskazała, że organ uznał w zaskarżonej decyzji, iż została w sprawie spełniona przesłanka ważnego interesu strony, że nie stwierdził on, iż uchyleniu kwestionowanej decyzji sprzeciwiają się przepisy szczególne, że nie odniósł się do argumentacji przedstawionej w wyroku WSA w sprawie o syng. akt II SA/Bd 144/10, że nie dostrzegł on, iż decyzja ustalająca opłatę adiacencką pozostaje w sprzeczności z zasadą praworządności gdyż wykonanych w [...] robót drogowych nie można uznać w świetle ww. wyroku za wybudowanie drogi, a stroną tego postępowania była osoba nieżyjąca, a także że nie uznał on, iż ustalenie opłaty dla strony od połowy wartości domu nie jest właściwe skoro w wyniku spadkobrania strona może otrzymać większy czy też mniejszy udział w nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że organ winien był zbadać sprawę pod kątem legalności decyzji ustalającej opłatę adiacencką w zakresie argumentacji wyrażonej w wyroku WSA w sprawie o syng. akt II SA/Bd 144/10 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Sąd stwierdził, iż nie odpowiada ona prawu, z uwagi na dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że organy obu instancji rozpatrzyły wniosek skarżącej z dnia [....] o uchylenie decyzji ostatecznej o ustalenie opłaty adiacenckiej w trybie art. 155 kpa. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powyższy przepis dopuszcza zatem możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki, tj.: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji; przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z powyższego wynika, że organ powinien dokonać weryfikacji decyzji ostatecznej na podstawie przesłanek wymienionych w art. 155 kpa. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa jest bowiem ustalenie zaistnienia w sprawie ww. przesłanek, a nie ponowne merytoryczne jej rozpoznanie (wyrok NSA z dnia 13 października 1995 r., sygn. akt III SA 27/95, Lex nr 26991). Stwierdzenie zaś przez organ wystąpienia w sprawie tych przesłanek, uprawnia go do podjęcia decyzji z art. 155 kpa. Jeżeli więc strona zainteresowana wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, a organ uzna, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i, że uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne może on uchylić lub zmienić decyzję ostateczną. Wymaga podkreślenia, że wskazana w art. 155 kpa przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 kpa zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, co oznacza, że organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie pozostaje on w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 1195/01, Lex nr 137821). Nie jest więc dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jeden przyjęty w art. 155 kpa warunek, np. gdy przemawia za tym słuszny interes strony (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2043/11, Lex nr 1169357). Należy podkreślić też, że w trybie art. 155 kpa mogą być zmieniane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, a także że wzruszeniu podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także zobowiązujące. W świetle przytoczonych uwag nie ulega wątpliwości, że wnikliwe i zindywidualizowane rozważenie przez organ administracyjny wymagań interesu społecznego i słusznego interesu strony, jako jednej z obligatoryjnych przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 155 kpa, stanowiło warunek konieczny wydania zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Rolą bowiem organu administracyjnego procedującego w trybie art. 155 kpa jest, jak wskazano wyżej, rozpoznanie sprawy w świetle przesłanek warunkujących możliwości orzekania w tym trybie nadzoru. Ograniczenie się zatem przy rozpoznawaniu sprawy wyłącznie do skontrolowania legalności zaskarżonej decyzji i pominięcie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji wymienionych w art. 155 kpa stanowi naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 1987 r., sygn. akt III SA/1048/86, CBOiS). W przedmiotowej sprawi natomiast organ I instancji w ogóle nie rozpatrzył sprawy z punktu widzenia określonej w art. 155 kpa przesłanki zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem strony, co całkowicie jest niezgodne z istotę orzekania w tym trybie nadzoru. Natomiast organ II instancji wypowiedział się wprawdzie co do wskazanej przesłanki, niemniej jednak, zdaniem Sądu, ocenę i analizę jej przeprowadził w sposób niepełny i niewystarczający do podjęcia zgodnej z prawem decyzji z art. 155 kpa. Samo bowiem stwierdzenie, że wydaniu wnioskowanego rozstrzygnięcia sprzeciwia się interes społeczny, gdyż uwzględnienie wniosku strony byłoby wprawdzie zgodne z jej interesem, ale doprowadziłoby do zmniejszenie dochodów własnych gminy, w żaden sposób nie stanowi zindywidualizowanego odniesienia organu do ustawowego wymogu rozważenia sprawy w ramach wymagań interesu społecznego i słusznego interesu strony. Innym słowy takie uzasadnienie decyzji odnośnie omawianej przesłanki z art. 155 kpa jest ogólnikowe i nieskonkretyzowane do sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej. W tym miejscu należy zaznaczyć, że organ orzekając na podstawie art. 155 kpa wydaje rozstrzygnięcie w granicach uznania administracyjnego, wyznaczonych przesłankami określonymi w tym przepisie, a zatem i interesem społecznym i słusznym interesem strony. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia oznacza, że ustawodawca pozostawił organowi administracyjnemu prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór ten jednak nie może być dowolny, lecz winien wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego ustalenia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a więc i wskazanych przez ustawodawcę przesłanek możliwości podjęcia decyzji z art. 155 kpa, tj. przesłanki rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony. SKO podejmując zatem rozstrzygniecie w ramach uznania administracyjnego powinno było dokonać rzetelnej i wnikliwej analizy sprawy, z punktu widzenia granic możliwości orzekania w trybie art. 155 kpa, a analiza ta powinna zostać odzwierciedlona w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W kontrolowanej sprawie taka analiza zaś nie została przeprowadzona, a organ podjął rozstrzygnięcia powołując się ogólnie na interes społeczny wynikający z potrzeby dbania o finanse gminy, bez wskazania nawet bliższych danych dotyczących sytuacji finansowej gminy K. i bez określenia zakresu konsekwencji dla finansów gminy poprzez uwzględnienie przedmiotowego wniosku strony. Jednocześnie organ w ogóle nie wyjaśnił w czym wyrażał się w niniejszej sprawie słuszny interes skarżącej i co składało się na jego treść. Nie ocenił także tego interesu, a także interesu społecznego, z punktu widzenia argumentów powoływanych przez skarżącą, w tym przede wszystkim tych wskazujących na umarzanie przez organ właścicielom nieruchomości sąsiednich ustalonych opłat adiacenkich, oraz na wyrażane w wyrokach WSA w Bydgoszczy stanowisko, iż wykonanych przy nieruchomości skarżącej robót drogowych nie można uznać za drogę. Zdaniem Sądu, w sytuacji faktycznej sprawy, okoliczności tych nie można było pominąć, w ramach oceny przesłanki z art. 155 kpa obligującej do rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Skoro więc w przedmiotowej sprawie organ I instancji w wydanej decyzji całkowicie pominął analizę wskazanej przesłanki, natomiast organ odwoławczy jedynie w sposób niepełny, niezindywidualizowany i zdawkowy się do niej ustosunkował, w sytuacji gdy ocena przesłanek określonych w art. 155 kpa stanowi istotę orzekania w trybie wskazanego przepisu, a rozstrzygnięcie podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego, a więc z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wnikliwym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy, to tym samym należy stwierdzić, że w sprawie organy obu instancji nie ustosunkowały się w sposób prawidłowy i zgodny z wymogami postępowania administracyjnego wynikającymi z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, do przedmiotu sprawy poprzez dokonanie oceny wniosku strony w ramach ustawowych przesłanek warunkujących możliwości rozstrzygania w trybie art. 155 kpa, w tym i w ramach wymogu zbadania celowości i słuszności wzruszenia decyzji ostatecznej. Przesłanki z art. 155 kpa powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, jako że decyzja w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Organy winny zatem przekonać skarżącą, stosownie do wyrażonej w art. 11 kpa zasady przekonywania, iż nie ma ona racji twierdząc, że za uchyleniem kwestionowanej decyzji przemawia słuszny interes strony i, że nie pozostaje to w kolizji z interesem społecznym, a wręcz że ten ostatni przemawia za tym. Poczynione zaś w sposób wyczerpujący i wnikliwie przeanalizowane ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż organy obu instancji nie wyjaśniły i nie ustosunkowały się do wszystkich okoliczności sprawy, przez co naruszyły przepisy postępowania zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, i w konsekwencji wyrażonej w normie art. 155 kpa, gdyż wskazane naruszenia przepisów postępowania uprawniają do wniosku, że organ nie zbadał wystarczająco, czy zaszły podstawy do wydania decyzja uznaniowej z art. 155 kpa. Tylko jednoznaczne i wyczerpujące ustalenie wskazanych w uzasadnieniu wyroku okoliczności pozwoli wydać prawidłowe rozstrzygniecie w ramach uznania administracyjnego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia wyroku Sądu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (cyt. na wstępie) orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji wynika z art. 152 wskazanej ustawy.