II SA/Bd 68/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), orzekł o nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie wprowadzenia zakazu handlu okrężnego na terenie Gminy Miasta [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ nadzoru stwierdził, iż podjęcie przez Radę Miejską w [...] uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu handlu okrężnego na terenie Gminy Miasta [...] nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa, ponieważ zarówno przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 jak i art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowią podstawy prawnej do ustalenia powszechnego zakazu handlu okrężnego na terenie gminy. W ocenie organu nadzoru rada gminy (a więc i rada miejska) nie posiada wynikających z ustaw kompetencji do określania miejsc prowadzenia działalności handlowej, co potwierdza też treść przepisu art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ nadzoru powołał się na ustaloną w tej sprawie linie orzecznictwa sądowoadministracyjnego i stwierdził ponadto, że w kwestionowanej uchwale niezgodnie z przepisem art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 z późn. zm.) postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w dzienniku urzędowym, bowiem przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Rada Miejska w [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...], zarzucając mu błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz niezastosowanie art. 91 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym wobec nieistotnego naruszenia prawa. Ponadto stwierdzono, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza także w sposób oczywisty interes prawny skarżącego. W ocenie skarżącego, powołanie w podstawie prawnej art. 15 ust 2 było niewłaściwe, gdyż wobec przyjęcia przez radę, iż zakres regulowanych spraw należy do kategorii spraw nieuregulowanych w ustawach lub w innych przepisach powszechnie obowiązujących i powinien być uregulowany przepisem porządkowym, prawidłowo w podstawie powinien być wskazany obok art. 40 ust 3 ustawy o samorządzie gminnym także art. 18 ust. 1 cyt. ustawy. Ponadto podniesiono, że wprowadzone uchwałą rady gminy uregulowanie sprowadzało się nie, jak twierdzi organ nadzoru, do wprowadzenia bezwzględnego powszechnego zakazu handlu okrężnego, lecz jedynie do wprowadzenia miejscowych ograniczeń prowadzenia działalności handlowej poza obszarami do tego przystosowanymi takimi jak np. teren targowiska Miejskiego w [...], czy w okolicznościach nie zagrażających naruszeniem porządku i bezpieczeństwa jak np. w trakcie imprez okolicznościowych. Ponadto w ocenie skarżącego, prowadzenie handlu okrężnego na terenach do takiej działalności nie przystosowanych powoduje, co najmniej naruszenie porządku, a w znacznej ilości przypadków bezpośrednio zagraża życiu i/lub zdrowiu obywateli. Przykładem takiej działalności może być prowadzenie handlu na terenach przylegających do ciągów komunikacyjnych, co nie tyko dezorganizuje ruch drogowy, lecz naraża uczestników ruchu drogowego na niebezpieczeństwo utraty zdrowia lub nawet życia, mimo, iż sama działalność handlowa nie odbywa się na terenach pasa drogowego lecz w jego bezpośrednim sąsiedztwie lub na terenie dróg wewnętrznych bądź parkingów poza drogami publicznymi. W ocenie organu uchwałodawczego przepisy kwestionowanej uchwały służą ochronie zdrowia obywateli oraz pozwalają na zapewnienie porządku. W ocenie skarżącego organu, skoro możliwa jest penalizacja czynów polegających na prowadzeniu handlu poza miejscami wyznaczonymi przez właścicieli, użytkowników lub zarządców to tym samym ustawodawca przyjmuje, iż czyny takie stanowią naruszenie porządku publicznego, a więc normy uchwalone przez radę gminy wskazujące, które tereny są przeznaczone do prowadzenia działalności handlowej i w jaki sposób są wyznaczane, należy zakwalifikować jako przepisy porządkowe. Zdaniem strony skarżącej trudno podzielić pogląd, prezentowany np. w przytoczonym przez organ nadzoru orzeczeniu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. III SA/Wr 625/04, OwSS 2005/2/42), iż przepisami gminnymi nie mogą być wprowadzane ograniczenia działalności gospodarczej, bowiem jest to materia zastrzeżona do uregulowań ustawowych. Stwierdzono, że pogląd jakoby art. 22 Konstytucji RP, który dopuszcza ograniczenie wolności działalności gospodarczej tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, co ma oznaczać "...że wszelkie tego rodzaju ograniczenia, o ile są uzasadnione interesem publicznym, mogą być nałożone wyłącznie mocą ustawy, a nie drogą pozostającego niżej w hierarchii aktów prawnych aktu prawa miejscowego", jest co najmniej nieuprawniony, wobec brzmienia art. 87 Konstytucji, który do źródeł powszechnie obowiązującego prawa w Polsce zalicza także akty prawa miejscowego nie wskazując przecież, iż są to źródła prawa gorszego bądź pośledniejszego gatunku. Tym samym ograniczenia na podmioty gospodarcze, w opinii wnoszącego skargę, mogą być także nakładane w drodze przepisów prawa miejscowego, a w szczególności w drodze przepisów porządkowych. W konsekwencji strona skarżąca stwierdziła, że zakwestionowana uchwała zawiera przepisy porządkowe, bowiem spełnione zostały dwie kumulatywne przesłanki, aby można było uznać, iż mają one taki charakter: po pierwsze - powstały sytuacje zagrożenia życia lub zdrowia obywateli, a w niektórych przypadkach zaistniała konieczność zapewnienia porządku, po drugie - brak jest uregulowania materii uregulowanej w uchwale w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, zatem nie mogła być uchylona w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie nie chodziło tylko o to, że w podstawie prawnej uchwały popełniono błąd pisarski powołując art. 15 ustawy o samorządzie gminnym czy nawet o to, że naruszono przepis art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 z późn. zm.) dokonując błędnego zapisu, że uchwała (jako przepis porządkowy) wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w dzienniku urzędowym, lecz o fakt, iż podjęcie przez Radę Miejską w Lipnie kwestionowanej uchwały nie miało podstaw w obowiązujących przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; w tym również organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badając pod tym kątem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa - skarga jest więc nieuzasadniona. Przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały jest ustanowienie na mocy art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) w charakterze przepisów porządkowych - zakazu prowadzenia działalności handlowej w postaci handlu okrężnego (handel obwoźny i obnośny) z wyłączeniem zakazu w miejscach i przy okazjach wymienionych w § 1 ust. 3 uchwały, przy czym w przepisie § 1 ust. 2 kwestionowanej uchwały handel okrężny na terenie gminy określono jako "handel obwoźny i obnośny w szczególności prowadzony bezpośrednio ze środków transportu, z urządzeń przenośnych oraz ręki". Wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały przepis art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Zgodnie zaś z ust. 4 przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Kompetencje rady gminy do wydawania na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. przepisów porządkowych mogą być wykorzystywane tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do ochrony dóbr wyszczególnionych enumeratywnie w tym przepisie i pod warunkiem, że nie jest możliwa skuteczna ochrona tych dóbr na gruncie istniejących unormowań ustawowych lub innych przepisów powszechnie obowiązujących. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podano, że celem wprowadzenia zakazu handlu w miejscach do tego nie wyznaczonych jest zapewnienie porządku, bezpieczeństwa publicznego oraz utrzymania czystości, gdyż handel uliczny zagraża bezpieczeństwu pieszych, powoduje zaśmiecanie i pogarsza warunki sanitarne oraz szpeci reprezentacyjne miejsca w mieście, co w ocenie składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie stanowi naruszenie cyt. art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Nie można bowiem przyjąć, by przepisy porządkowe zawarte w zaskarżonej uchwale zostały wydane w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach oraz by były niezbędne dla ochrony dóbr wymienionych w art. 40 ust. 3 u.s.g. W szczególności nie można przyjąć, by ochrona wartości wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wymagała wydania aktu prawa miejscowego w celu stworzenia organom odpowiedzialnym za porządek, spokój i bezpieczeństwo publiczne podstawy prawnej do reagowania w przypadku naruszenia przepisów porządkowych, gdyż określone w art. 40 ust. 3 u.s.g. przesłanki wydania tych przepisów nie zostały spełnione. Zwrócić bowiem należy uwagę, że ochrona wartości wymienionych w uchwale może być realizowana w oparciu o przepisy art. 39 i 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Przepisy te wymagają uzyskania zezwolenia dla zajęcia pasa drogowego. Prowadzenie handlu w obrębie drogi publicznej bez zezwolenia w sposób zagrażający bezpieczeństwu pieszych, a także z naruszeniem warunków sanitarnych pozwala Policji i Straży Miejskiej na zastosowanie odpowiednich środków w celu zapewnienia ochrony porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą. Szerokie uprawnienia w tym zakresie przysługują Straży Miejskiej, która na podstawie art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. Nr 123, poz. 779 ze zm.) zobowiązana jest do ochrony porządku i spokoju w miejscach publicznych. Zapewnienie porządku, bezpieczeństwa publicznego oraz utrzymanie czystości jest również w wystarczającym stopniu zapewnione przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 1971 r. Nr 12, poz. 114 ze zm.), w szczególności przewidując kary w art. 60¹ za wykonywanie działalności gospodarczej bez wymaganego zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej, w art. 112 z tytułu nieprzestrzegania w handlu okrężnym wymagań sanitarnych lub wprowadzenia do obrotu środków spożywczych zabronionych w takim handlu (wprawdzie przepis obowiązywał do 11 marca 2010 r. – uchylenie przez art. 2 pkt 3 ustawy z 8 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 21, poz. 105) to realizacja podobnych zapisów wynika z przepisów wspólnotowych i ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. W artykułach 86 § 1, 90, 99 - za zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, tamowanie lub utrudnianie ruchu na drodze publicznej lub w strefie zamieszkania, zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego na cele niezwiązane z gospodarką i komunikacją drogową. Problematyka zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia lub za zezwoleniem z pobraniem opłaty z tego tytułu jest unormowana w przepisach art. 36, 39 i 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jeżeli zaś chodzi o handel obwoźny środkami spożywczymi to jest on objęty stosowną regulacją, bowiem wymogi higieniczne, które obowiązują w handlu obwoźnym, zostały uregulowane w przepisach wspólnotowych. Artykuł 59 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. nr 171, poz. 1225 z późn. zm.) stanowi, że podmioty działające na rynku spożywczym powinny przestrzegać wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U. L 139 z 30 kwietnia 2004 r.), które obowiązuje od 1 stycznia 2006 r. Handel obwoźny w przepisach unijnych określany jest jako wprowadzanie do obrotu żywności z pomieszczeń ruchomych i tymczasowych, takich jak namioty, stragany, ruchome punkty sprzedaży oraz automaty uliczne. Ujęte zaś w przepisach unijnych uregulowania powielają obowiązujące dotychczas w Polsce przepisy krajowe dotyczące handlu obwoźnego, na przykład wymagań higienicznych w handlu obwoźnym środkami spożywczymi, oraz zawierające wykaz artykułów spożywczych, które mogą być do obrotu wprowadzane w taki sposób. Dlatego przepisy krajowe w sprawie handlu obwoźnego zostały wykreślone i stosowane są wprost przepisy rozporządzenia nr 852/2004 w powiązaniu z wymienioną ustawą i innymi charakterze branżowym. Należy podkreślić, że przysługujące radzie gminy kompetencje w zakresie stanowienia przepisów porządkowych nie mogą być wykorzystywane do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania realnym zagrożeniom dla wartości określonych w art. 40 ust. 3 u.s.g. Regulacje przeciwdziałające tym zagrożeniom muszą być także zgodne z zasadą proporcjonalności, dlatego też odnotowania wymaga okoliczność, iż wprowadzony zaskarżoną uchwałą zakaz handlu w istotny sposób ogranicza konstytucyjną zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i nie stanowi proporcjonalnego środka do wartości jakie powinien zabezpieczać na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. Działalność handlowa jest bowiem objęta swobodą prowadzenia działalności gospodarczej. Skoro zaś sfera działalności gospodarczej, jest preferowana przez ustawodawcę w taki sposób, że stanowi przedmiot szczególnej ochrony, to jest oczywiste, że nie może być jednocześnie traktowana jako źródło szczególnych zagrożeń dla porządku publicznego. Prowadzenie handlu z istoty rzeczy nie może być uznawane za zagrażające wartościom określonym w art. 40 ust. 3 u.s.g. Wprowadzenie zakazu handlu na obszarze gminy nie może mieć wyłącznie na celu ukształtowania - w imię ochrony określonych dóbr - porządku prawnego wyłączającego możliwość prowadzenia takiej działalności, lecz chodzi tu o stworzenie warunków stosowania represji karnej za działania naruszające ten porządek. W świetle powyższej argumentacji, stworzenie podstaw prawnych do interwencji organów porządkowych jest w zasadzie jedynym celem zaskarżonej uchwały, gdy tymczasem ratio legis dyspozycji art. 40 ust. 3 u.s.g. nie polega na tym, aby umożliwić tworzenie podstaw do działania organów porządkowych, bez względu na uzasadnienie takich działań. Wskazując na powyższe stwierdzić należy, że na gruncie obowiązującego prawa nie występuje niezbędność wprowadzenia przepisów porządkowych przez gminę dla zapewnienia ochrony dóbr lub wartości wskazanych w art. 40 ust. 3 in fine u.s.g. Nie sposób bowiem dopatrzeć się spełnienia przesłanek do wydania przepisów porządkowych w omawianej materii tzn. istnienia luki prawnej oraz braku regulacji zabezpieczających interes publiczny wyrażający się ochroną dóbr, rodzaje których wymieniono w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Handel obwoźny jest jedną z form prowadzenia działalności gospodarczej. Przedsiębiorca musi zarejestrować ją w urzędzie miasta i gminy, a zamiar sprzedaży żywności ze środków transportu zgłosić właściwemu organowi, zarejestrować i uzyskać zatwierdzenie przez właściwego miejscowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Tym samym, z racji istniejących regulacji ustawowych, gmina nie ma uprawnień do ustanowienia zakazu handlu okrężnego czy obwoźnego poza targowiskami w ramach przepisów porządkowych na mocy art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. We wskazaniu przez Rade dopuszczalnych miejsc prowadzenia handlu okrężnego, upatruje się właściwą ochronę dóbr i wartości określonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wymienione powyżej przepisy i zawarte w nich sankcje za narażenia zdrowia, porządku i bezpieczeństwa pozwalają na stwierdzenie, że nie występuje luka, wymagająca wypełnienia jej aktem prawa miejscowego. Z tego względu, w ocenie Sądu, nie doszło do wypełnienie dyspozycji art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, pozwalającej na zakwestionowanie oceny dokonanej przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wobec tego orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).