II SA/Bd 686/10

26 października 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2010r. sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie opróżnienia lokalu 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokata P.G. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją nr [...] z dnia [...] Komendant Miejski Policji w B. zobowiązał M. S. do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego przy ul. P. [....] w B. i przekazania go wraz z kluczami w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji. Powyższa decyzja mimo dwukrotnego awizowania w dniach 12 i 20 kwietnia 2010 r. nie została przez stronę odebrana i przesyłkę zwrócono nadawcy. Decyzję powtórnie wysłano na adres strony w dniu 7 maja i odbiór jej potwierdzony został w dniu 10 maja 2010 r. W dniu 24 maja 2010 r. wpłynęło do Komendy Miejskiej Policji w B. oznaczone datą 19 maja 2010 r. odwołanie G. i M. S. od powyższej decyzji. W odwołaniu podnieśli, że przedmiotowe mieszkanie zajmują od wielu lat i nie mają się gdzie wyprowadzić oraz, że znajdują się na liście osób oczekujących na zamianę lokalu. Postanowieniem nr [...] z dnia [..] Komendant Wojewódzki Policji w B. stwierdził uchybienie przez Marka S. terminu do wniesienia odwołania wskazując, iż w świetle treści art. 44 kpa uznać należało, że przesyłka z decyzją została wyżej wymienionemu doręczona w dniu 27 kwietnia 2010 r., wobec czego 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął 11 maja 2010 r., zaś bez znaczenia jest, iż powtórnie wysłaną omyłkowo decyzję odwołujący się odebrał 10 maja 2010 r. Powyższe postanowienie M. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o wstrzymanie wykonania go. Skarżący podniósł, że nie rozumie, dlaczego tylko on ma się wyprowadzić, skoro ma schorowaną żonę i mieszkanie przy ul. P. razem zajmują. Według niego decyzja z dnia [...] zmierza do rozbicia małżeństwa, zajmowany lokal natomiast niezwłocznie opróżni, jeśli wraz z żoną otrzymają mieszkanie zastępcze. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, przy czym uwzględnia skargę tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Uwzględniając skargę Sąd uchyla kwestionowaną decyzję, nie może natomiast orzekać o prawach lub obowiązkach stron postępowania wyręczając w tym zakresie organ administracji. Nadto w trakcie orzekania sąd związany jest granicami sprawy, nie będąc jednak związany granicami skargi, co oznacza, iż jest zobowiązany do wszechstronnego zbadania sprawy niezależnie od podniesionych przez stronę zarzutów. Związanie zaś granicami sprawy oznacza brak możliwości wyjścia poza przedmiot sprawy – przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia. W związku z tym, że przedmiotem zażalenia jest w niniejszej sprawie postanowienie stwierdzające wniesienie przez skarżącego odwołania z uchybieniem terminu, zakresem badania przez Sąd mogła być objęta wyłącznie legalność tegoż postanowienia, nie zaś decyzja nakazująca opóźnienie zajmowanego przez skarżącego mieszkania. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Obowiązkiem organu odwoławczego wynikającym z art. 134 kpa jest zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie wniesione zostało w przewidzianym przepisami terminie. Termin ten określa art. 129 § 2 kpa stanowiąc, że wynosi on 14 dni od doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzję ogłoszono ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Stwierdzenie przez wymieniony wyżej organ uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia musi być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem kiedy dla strony zaczął biec termin do dokonania tej czynności, zaś decydujące znaczenie w tym zakresie ma ustalenie daty, w której strona osobiście lub poprzez doręczenie zastępcze otrzymała zaskarżone rozstrzygnięcie. Fakt zaś otrzymania rozstrzygnięcia przez stronę w oznaczonym czasie i miejscu może być stwierdzony tylko wówczas, gdy jest pewne nie tylko, że doręczono je właściwej osobie lecz również, że spełnione zostały ustawowe warunki doręczenia, w tym doręczenia zastępczego. Procedurę doręczeń decyzji administracyjnych i innych przesyłek regulują przepisy rozdziału 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 44 kpa przewiduje możliwość zastosowania tzw. doręczenia zastępczego w razie niezastania adresata oraz niemożności doręczenia przesyłki dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu (art. 42 i 43 kpa). Korespondencja – decyzja przechowywana jest wówczas przez 14 dni w placówce pocztowej, a zawiadomienie o pozostawieniu jej tam wraz z informacją o miejscu i możliwości odbioru w terminie siedmiu dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszcza się przede wszystkim w oddawczej skrzynce pocztowej w miejscu zamieszkania lub na drzwiach adresata. W przypadku natomiast nie podjęcia przesyłki w powyższym terminie 7 dni, pozostawia się powtórne zawiadomienie o miejscu i możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. W takiej sytuacji zgodnie z art. 44 § 4 kpa doręczenie uważa się dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, na jaki pozostawiono korespondencję w placówce pocztowej. Ze względu na ustanowienie w art. 44 kpa tzw. fikcji prawnej doręczenia, wymienione w nim warunki muszą być spełnione w sposób nie nasuwający wątpliwości, gdyż stanowi ona wyjątek od zasady bezpośredniego doręczania pism adresatowi. Z przytoczonej wyżej treści wskazanego przepisu m.in. wynika obowiązek pozostawienia w skrzynce pocztowej lub na drzwiach adresata zawiadomienia o złożeniu korespondencji w placówce pocztowej. W niniejszej sprawie, w związku z nieodebraniem przez stronę, mimo dwukrotnego awizowania, nadanej w dniu 9 kwietnia 2010 r. przesyłki, organ przyjął, że doręczenie nastąpiło 27 kwietnia 2010 r. (należało przyjąć – 25 kwietnia). Jednak ani na kopercie, ani na zwrotnym powiadomieniu odbioru nie ma informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadamiał adresata o przesyłce. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dla uznania, iż doszło do doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 kpa, nie jest wystarczające stwierdzenie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki. Słowo "awizo" jakkolwiek oznacza zawiadomienie odbiorcy, nie można z niego wywieść jednak sposobu zawiadomienia mieszącego się w wymogach art. 44 kpa, a zatem koniecznym jest zaznaczenie przez doręczyciela, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i jakim terminie może ją odebrać (vide m.in. wyroki NSA w Warszawie z 25 stycznia 2007 r. I OSK 23/07 – lex 360227, z dnia 28 lutego 2006 r. I OSK 528/05- lex194352, z dnia 28 czerwca 2001 r. II SA 2871/00- lex 53460, WSA w Opolu z 6 lutego 2008 r. I SA/Op 314/07 – lex 437617, WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2007 r. V SA/Wa 417/07 – lex 345717). Wobec powyższego, ze względu na to, iż uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego wyłącza możliwość skutecznego powołania się na domniemanie doręczenia przez organ, nie można przyjąć, jak to uczynił Komendant Wojewódzki Policji w rozpatrywanej sprawie, że decyzja nadana na poczcie 9 kwietnia 2010 r. została doręczona skarżącemu w tymże miesiącu. Jednak po raz wtóry decyzja Komendanta Miejskiego Policji w B. została wysłana do skarżącego, jak zaznaczono "przez pomyłkę", na początku maja i odbiór jej potwierdził w dniu 10 maja 2010 r. W zwykłych warunkach, gdy pierwsze doręczenie decyzji jest skuteczne, istotnie tak jak twierdzi organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, późniejsze ponowne doręczenie decyzji stronie nie powoduje otwarcia od początku dla tejże strony terminu do wniesienia odwołania. Jednak w sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, właśnie dopiero od dnia 11 maja 2010 r. należy liczyć 14 - dniowy termin do zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Oznacza to, przy widniejącej na odwołaniu dacie jego wpływu – 24 maja 2010, że termin określony w art. 129 § 2 kpa został przez odwołującego się zachowany. Niezależnie od tego Sąd zwraca uwagę, że jakkolwiek odwołanie dotyczy decyzji I instancji skierowanej wyłącznie do M. S. , to wynika z niego, iż decyzję tę kwestionują obydwoje małżonkowie, przy czym charakter pisma zdaje się wskazywać, że nie tylko napisała, lecz również podpisała je G. S. Kwestia ta winna być wyjaśniona i ewentualny brak podpisu skarżącego winien być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 3 kpa. Zaznaczyć bowiem należy, że rozpatrzenie odwołania niepodpisanego przez osobę je wnoszącą, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Z przedstawionych wyżej względów uznając, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów administracyjnej procedury mającym istotny wpływ na jego treść, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono o jego uchyleniu. Jednocześnie stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w oparciu o art. 152 wymienionej ustawy.