II SA/Bd 691/10

Dnia 7 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 roku sprawy ze skargi E. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu [...] r. skarżący E. A. złożył do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wniosek o zasiłek celowy w wysokości 1000 zł w związku z suszą w 2008 r. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy C. odmówił przyznania przedmiotowego zasiłku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwołał się do treści przepisu § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1070). Według ustaleń organu szkody spowodowane suszą w uprawach rolnych skarżącego wyniosły 25,14%, czyli nie przekroczyły 30% progu wskazanego w w/w rozporządzeniu. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego w szczególności art. 6, 7, 9, 10, 77 § 1-81 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 2 i 3 w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 z późn. zm.) i § 2 pkt 1, 2, 3, § 5 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (SKO) decyzją z dnia [...]r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...]r. odmówił przyznania przedmiotowego zasiłku, ponieważ szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę nie przekroczyły progu 30 %. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił podobnie jak w poprzednio złożonym odwołaniu naruszenie przepisów prawa procesowego w szczególności art. 6, 7, 9, 10, 77 § 1-81 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 2 i 3 w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i § 2 pkt 1, 2, 3, § 5 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał m.in. na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 2008 r., nr P20/07, OTK-A 2008/2/31 dotyczące innego aktu prawnego, jednakże dotyczącego tej samej materii. Trybunał uznał, że rolnicy nie objęci rządowym programem pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy mogli ubiegać się o przyznanie pomocy społecznej na zasadach ogólnych w oparciu o przepis art. 40 ustawy o pomocy społecznej, sugerując, że w sytuacji braku podstaw do przyznania zasiłku celowego, organ ma obowiązek rozpatrzyć żądanie strony na gruncie ww. przepisu ustawy o pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1356/07). Podniósł, że sprawa niniejsza pod w/w kątem nie była w ogóle rozpatrywana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podzielając argumenty organu I instancji. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na wyżej wskazane decyzje i wniósł o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w kwocie 1000 zł. Zaskarżonym decyzjom zarzucił podobnie, jak w złożonych odwołaniach, naruszenie przepisów prawa procesowego w szczególności art. 6, 7, 9, 10, 77 § 1-81 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 2 i 3 w zw. z art. 24 ust. 2 oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej i § 2 pkt 1, 2, 3, § 5 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r., a ponadto naruszenie art. 2, art. 7 oraz art. 32 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 lipca 2009 r. w sprawie II SA/Bd 271/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] r. W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd wywodził, że podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728; z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1070). Organ I instancji w zaskarżonym orzeczeniu przywołał zarówno art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej jak i § 2, § 3, § 4 i § 6 rozporządzenia. Jednakże z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że rozpoznając sprawę rozważał jedynie możliwość zastosowania przepisów rozporządzenia. Nie podjął natomiast próby oceny sytuacji skarżącego pod kątem możliwości zastosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej. Organy obowiązane były uwzględnić nie tylko regulację szczególną, to jest rozporządzenie ale i regulację ogólną, to jest ustawę i to zarówno wynikające z niej zasady ogólne przyznawania pomocy jak i art. 40 ust. 2 i 3 (tak WSA w Poznaniu, w wyroku z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 185/07, System Informacji Prawnej Lex nr 386567, a także w przywoływanych tam wyrokach z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 392/07 i IV SA/Po 207/07). Uchylenie zaskarżonych decyzji nastąpiło z powodu niewłaściwej interpretacji przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, co spowodowało, że nie zastosowano wobec skarżącego przepisów ustawy o pomocy społecznej (art. 40 ust. 2) w sytuacji, gdy stwierdzono, że nie spełnia on przesłanek przyznania zasiłku wynikających z przepisów rozporządzenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego z dnia 6 października 2008 r. także pod kątem możliwości przyznawania zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wójt Gminy C. na podstawie art. 39 ust. 1 i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej odmówił skarżącemu E. A. przyznania zasiłku celowego oraz zasiłku specjalnego celowego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że rodzina skarżącego składa się z czterech osób. Otrzymuje on rentę z KRUS, natomiast ubezpieczeniu rolniczemu podlega jego żona. Podkreślono, że łączny dochód miesięczny rodziny wynosi 2.189,60 zł, na co składa się dochód z gospodarstwa rolnego tj. 1567,65 zł, renta skarżącego z KRUS w kwocie 473,95 zł oraz zasiłek rodzinny w kwocie 148 zł. Powołując się na art. 8 ustawy o pomocy społecznej wskazano, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie wyniósł 547,40 zł i jest wyższy od dochodu ustawowego, a zatem nie ma możliwości przyznania zasiłku na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący osiąga dochód, a więc podstawowe potrzeby rodziny są zaspokojone. Organ posiada ograniczone środki finansowe, a budżet na rok 2010 wynosi 25000 zł, zaś miesięczna kwota przeznaczona na zasiłki celowe wynosi 2.083 zł. Do 31 marca 2010 r. na zasiłki celowe wydano 8.806,90 zł. Od w/w decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył skarżący E. A., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego w szczególności art. 6, 7, 9, 10, 77 § 1, art. 107 § 3 kpa oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 39, art. 40 ust. 2 i 3 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej. We wstępnej części skargi chronologicznie przedstawił przebieg postępowań o uzyskanie zasiłku celowego oraz zasiłku specjalnego celowego. Natomiast w dalszej części uzasadnienia skargi skarżący przytoczył cały szereg zarzutów: 1) naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy w trybie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej bez wniosku strony oraz rozstrzygnięcie w trybie art. 41 w/w ustawy zaskarżoną decyzją sprawy, która została już rozstrzygnięta inną decyzją Wójta Gminy C. dnia [...] r. nr [...] odmawiającą zasiłku celowego w związku z suszą w trybie art. 40 ust. 2 i 3 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej; 2) nie jest wiadomo, czy organ I instancji wydał decyzję na podstawie art. 40 czy art. 41 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ jako podstawę przywołał art. 41, natomiast opisuje i uzasadnia art. 40 w/w ustawy; 3) naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezawarcie uzasadnienia faktycznego decyzji (brak analizy dowodów oraz przytoczenia zastosowanych przepisów praw); 4) nie przeprowadzono w należyty sposób postępowania dowodowego, w szczególności nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym, że łączny dochód rodziny skarżącego wynosi 2 189,60 zł (kwota ta nie uwzględnia faktu, że wskutek wystąpienia suszy skarżący nie mógł uzyskać dochodu wyliczanego z 1 hektara przeliczeniowego) oraz nie ustalono wydatków skarżącego i jego rodziny; 5) organ winien ponadto rozważyć sytuację życiową skarżącego abstrahując od wysokości uzyskiwanych dochodów, ponieważ przekroczenie kryterium dochodowego nie zamyka stronie możliwości uzyskania zasiłku celowego; 6) organ dołączył wykaz środków za 2010 r., podczas gdy skarżący wnosił o udzielenie zasiłku w 2008 i 2009 r.; ponadto z zestawienia nie wynika, jakie kryteria zostały wypracowane przy przyznawaniu zasiłków, skoro wysokość posiadanych środków nie dawała możliwości przyznawania zasiłków zgodnie ze złożonymi wnioskami; 7) organ arbitralnie ustalił, że zasiłki celowe nie będą w ogóle przyznawane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W nawiązaniu do otrzymanej odpowiedzi na skargę skarżący pismem z dnia 2 sierpnia 2010 r. podtrzymał dotychczasowe zarzuty, przytaczając jednocześnie liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy rozważyć podniesiony przez skarżącego zarzut rozpoznania sprawy bez jego wniosku. Ustalenie, że doszło do takiego rażącego naruszenia prawa, skutkowałoby bowiem koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Decyzje obu instancji muszą być wyeliminowane z obrotu prawnego, bowiem zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie bez stosownego wniosku oraz pomimo rozpoznania tej samej kwestii w innej sprawie. Zgodnie z art. 102 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna może być udzielana z urzędu. A contrario należy uznać, że nie może nastąpić z urzędu odmowa przyznania konkretnego zasiłku, skoro ustawa mówi wyraźnie jedynie o udzieleniu pomocy. Z akt sprawy w sposób niewątpliwy wynika, że skarżący nie składał wniosku o przyznanie zasiłku w trybie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Należy również stwierdzić, że organ nie zastosował się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009 r., w którego uzasadnieniu wprost wskazano, na podstawie jakich przepisów organ winien dalej rozpoznać sprawę. Słusznie skarżący ponadto stwierdza, że organ I instancji rozpoznawał sprawę na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. nr [...], co wynika wprost z podstawy prawnej wskazanej w tejże decyzji. Zatem organ dwukrotnie rozpoznał tę samą sprawę, co stanowi rażące naruszenie prawa. Zatem decyzja została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało koniecznością jej wyeliminowania z obrotu poprzez stwierdzenie jej nieważności. Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzec jak w sentencji.