II SA/Bd 691/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Osięciny z dnia 23 października 2020 r. nr XVII/164/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ust. 1 pkt 6 lit. a w zakresie słów: "obiektów małej architektury". Uchwałą nr XVII/164/2020 z dnia 23 października 2020 r. Rada Gminy Osięciny przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obrębów Pilichowo, Szalonki, Leonowo Bodzanówek, Włodzimierka, Sęczkowo, Krotoszyn I (dalej powoływaną jako: "uchwała", "zaskarżony plan miejscowy"). Uchwała ta została zaskarżona przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 4 ust. 1 pkt 6 lit. a w zakresie słów "obiektów małej architektury", zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej powoływanej jako "upzp"), w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 upzp (istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego). Organ nadzoru wskazał, powołując się na zapisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 774, dalej powoływanej jako "ustawa krajobrazowa") i wprowadzone nią zmiany w upzp, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ("mpzp"), w stosunku do którego uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, podjęto po dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej, nie może zawierać ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Stwierdzając, że w § 4 ust. 1 pkt 6 lit. a zaskarżonego planu miejscowego, definiującego "linię zabudowy – maksymalną nieprzekraczalną" takie ustalenia odnośnie obiektów małej architektury zostały zamieszczone, organ nadzoru uznał, że we wskazanym przypadku doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania mpzp (art. 28 ust. 1 upzp), stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 pkt 6 lit. a zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie zgodności z przepisami prawnymi przedmiotowego planu miejscowego, który to umożliwia realizację inwestycji celu publicznego polegającego na budowie linii elektroenergetycznej 110 kV. Zdaniem Rady Gminy Osięciny zaskarżony zapis § 4 ust. 1 pkt 6 lit. a planu miejscowego, zawierający definicję "linii zabudowy - maksymalnej nieprzekraczalnej", w żaden sposób nie określa zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury (co jest zgodnie z art. 37a ust. 1 upzp zarezerwowane dla uchwały, o której mowa w tym przepisie), nie ogranicza możliwości lokalizacji obiektów małej architektury, ani też nie reguluje zasad ich lokalizacji, lecz wprost przeciwnie, bez tego zapisu ograniczona zostałaby możliwość realizacji małej architektury w pasie pomiędzy linią rozgraniczającą z drogą oraz linią zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że w sprawie dochowane zostały warunki określone w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) do skutecznego zaskarżenia przez organ nadzoru przedmiotowej uchwały. Przed wniesieniem niniejszej skargi przez organ nadzoru upłynął bowiem termin wskazany w art. 91 ust. 1 ww. ustawy tj. terminu 30 dni (liczony od dnia doręczania uchwały) na stwierdzenie we własnym zakresie przez organ nadzoru nieważności uchwały w kwestionowanej części. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") sądy administracyjne działając w oparciu o kryterium zgodności z prawem sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z treści art. 147 § 1 ppsa wynika, że sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, przepis art. 147 § 1 ppsa nie określa rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Stosowne regulacje w tym zakresie odnośnie aktów prawa miejscowego w postaci miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zawiera art. 28 ust. 1 upzp. Przepis ten stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zaskarżona uchwała została zatem poddana kontroli sądowej w oparciu o kryterium legalności, z uwzględnieniem przesłanek stwierdzenia nieważności aktu planistycznego określonych w art. 28 § 1 upzp. W złożonej skardze organ nadzoru podniósł zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z zamieszczeniem w § 4 ust. 1 pkt 6 lit. a zaskarżonej uchwały materii, która nie może być regulowana planem miejscowym. Jak wskazano istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje, stosownie do art. 28 ust. 1 upzp, nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego odnosi się do wartości i merytorycznych wymogów kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem merytorycznej zawartości i ustaleń aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje art. 15 ust. 2 i 3 upzp, w których zawarty został katalog enumeratywnie wymienionych elementów mpzp – obligatoryjnych (ust. 2) i fakultatywnych (ust. 3), składających się na zawartość i treść mpzp. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaś zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały i jej materialną zgodność z przepisami prawa, dotyczące meritum sprawy. Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego czy Rada Gminy Osięciny miała kompetencję do przyjęcia w zaskarżonym planie miejscowym zapisu określonego w § 4 ust. 1 pkt 6 lit. a, w ramach którego zdefiniowała pojęcie "linii zabudowy – nieprzekraczalnej maksymalnej", poza którą zabroniono lokalizowania obiektów, jednocześnie wskazując, że zakaz ten nie dotyczy m.in. obiektów małej architektury. W ocenie Sądu organ nadzoru trafnie powiązał zarzucane naruszenie prawa ze zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaka została wprowadzona z dniem 11 września 2015 r. przez ustawę krajobrazową. Mocą ustawy krajobrazowej w upzp, po art. 37, dodano bowiem przepisy art. 37a-37e, zawierające: fakultatywne upoważnienie dla rady gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 37a, art. 37c upzp) - zwanej potocznie "uchwałą reklamową" - szczególny, rozbudowany tryb przygotowania i podejmowania takiej uchwały (art. 37b upzp), oraz sankcje administracyjne (kary pieniężne) za jej nieprzestrzeganie (art. 37d, art. 37e upzp). Uchwała reklamowa jest aktem prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 upzp) i dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (art. 37a ust. 5 upzp), z tym że może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy (art. 37a ust. 6 upzp.). W omawianej uchwale rada gminy może zatem ustalić zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury. Zgodnie z art. 37a ust. 9 i 10 upzp uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych - nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały - z tym, że zarazem może ona: 1) wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale; 2) wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale. Jednocześnie mocą ustawy krajobrazowej, z dniem 11 września 2015 r.: - w art. 15 ust. 3 upzp uchylono pkt 9, który stanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb "zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane"; - do art. 15 ust. 2 upzp, po pkt 3, dodano pkt 3a, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo "zasady kształtowania krajobrazu". Ustawa krajobrazowa zawiera w odnośnym zakresie również przepisy przejściowe - art. 12 ust. 1-3 - w następującym brzmieniu: "1. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. 2. Regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. 3. Do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe." Z cytowanych przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy krajobrazowej jasno wynika, że wejście w życie tej ustawy nie wpływało na obowiązywanie uprzednio uchwalonych planów miejscowych, a wejście w życie uchwały reklamowej powoduje jedynie uchylenie tych regulacji ww. planów miejscowych, które zostały przyjęte na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp. Ponadto art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej przesądza, że w przypadku postępowań planistycznych będących w toku w dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej stosuje się przepisy dotychczasowe. Wnioskując a contrario, do planów miejscowych, do których sporządzenia lub zmiany przystąpiono po 11 września 2015 r., mają zastosowanie przepisy wprowadzone ustawą krajobrazową (tak też A. Fogel (w:) Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 12). Ponadto w doktrynie wskazuje się, że ponieważ ustalenia art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp mają charakter fakultatywny, to w sytuacji określonej w art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej od gminy zależy, czy regulacje w tym zakresie wprowadzi w planie miejscowym, czy też przystąpi do sporządzania uchwały reklamowej zgodnie z art. 37a upzp (tak A. Fogel (w:) Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 12). Godzi się podkreślić, że taki wybór miejsca regulacji – mpzp albo uchwała reklamowa - nie istnieje w przypadkach nieobjętych zakresem art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej, a więc gdy procedura planistyczna (sporządzenie lub zmiana planu miejscowego) została zainicjowana już po wejściu w życie tej ustawy, a z taką sytuacją mamy bezspornie do czynienia w przedmiotowej sprawie. Skoro więc w kontrolowanej sprawie do wszczęcia procedury planistycznej, mającej na celu sporządzenie planu miejscowego, doszło, już po dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej (bo 11 września 2018 r., kiedy to Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXXII/302/2018 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obrębów Pilichowo, Leonowo, Włodzimierka, Sęczkowo, Krotoszyn I, zmienionej uchwałą nr IX/92/2019 z dnia 25 września 2019 w sprawie zmiany nazwy uchwały), to nie ulega wątpliwości, że oceny legalności zaskarżonego planu miejscowego należy dokonywać przez pryzmat przepisów upzp w brzmieniu nadanym przez ustawę krajobrazową, obowiązujących w dacie uchwalenia tego planu - czyli w szczególności z dodanym art. 37a i następnymi upzp oraz bez art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp, który został uchylony ustawą krajobrazową. W ocenie Sądu istota ww. zmian legislacyjnych sprowadzała się do "wyjęcia" zagadnień dotychczas regulowanych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp z zakresu materii planistycznej (właściwej planom miejscowym) i uczynienie z niej materii regulowanej odrębną uchwałą, wydawaną na podstawie art. 37a ust. 1 upzp, bez zmiany fakultatywnego charakteru samej regulacji gminnej poświęconej zasadom i warunkom sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Co do zasady, rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, chyba że znajdują zastosowanie przepisy przejściowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 586/17 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) - co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wszystko to prowadzi do wniosku, że Rada Gminy Osięciny, zamieszczając w § 4 ust. 1 pkt 6 lit. a zaskarżonej uchwały kwestionowaną regulację wykroczyła poza określony w art. 15 ust. 2 i 3 upzp zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia mpzp. W § 4 ust. 1 pkt 6 lit. a uchwały, Rada określiła bowiem, że ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o "linii zabudowy – maksymalnej nieprzekraczalnej" - należy przez to rozumieć teoretyczną granicę wyznaczoną na określonym terenie i przedstawioną na rysunku planu, dotyczącą sytuowania lica i narożników ścian zewnętrznych budynku na całej jego wysokości, poza którą w kierunku dróg lub terenów sąsiednich zabrania się lokalizowania obiektów; zakaz przekraczania linii nie dotyczy: [...], obiektów małej architektury. W świetle przytoczonej treści zakwestionowanego zapisu, Sąd nie podziela stanowiska Rady o jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności o nieokreśleniu w jego ramach zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury. W odniesieniu do obiektów małej architektury wprost jest mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 lit. a uchwały o kwestii lokalizacji (usytuowania) tego rodzaju obiektu w stosunku do linii zabudowy. Z zapisu § 4 ust. 1 pkt 6 lit. a uchwały wynika bowiem wprost, że obiekty małej architektury mogą być sytuowane (lokalizowane) poza linią zabudowy. Prawodawca lokalny w zaskarżonym planie miejscowym ustanowił zatem zasadę, że na terenie objętym planem można sytuować obiekty małej architektury poza linią zabudowy. W obecnym stanie prawnym natomiast, z racji uchylenia art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp, prawodawca lokalny nie ma już kompetencji do zamieszczenia w mpzp zapisów dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, gdyż w tym zakresie właściwym aktem do zawarcia tego rodzaju uregulowań jest uchwała, o której mowa w art. 37a upzp (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 610/19, z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 496/20, z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 831/19 - dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). Wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, wymaga, by materia regulowana aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, jak wykazano powyżej, mogą zostać ustanowione wyłącznie w oparciu o procedurę uregulowaną w art. 37a - 37e upzp, w odrębnej uchwale wydawanej na podstawie art. 37a ust. 1 upzp, a nie w planie miejscowym. Nie jest dopuszczalna sytuacja, by organ samorządowy regulował zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury w części w mpzp, a w pozostałej części w odrębnej uchwale, dodając niejako pozostałe zagadnienia. Niedopuszczalna byłaby sytuacja, że wobec istniejących już częściowych regulacji w planie miejscowym, organ gminy miałby "związane ręce" w zakresie pełnej regulacji jakie miałby zamiar przeprowadzić w oparciu o art. 37a upzp (i np. nie mógłby ustanowić zakazu lokalizacji obiektów małej architektury poza liniami zabudowy). Przepis art. 37a upzp określa w sposób kompletny i wyraźny zakres przedmiotowy uchwały, o której mowa w ust. 1 tego przepisu. Jednocześnie – jak wyjaśniono - z zakresu materii objętej planem miejscowym "wyjęte" zostały zagadnienia uprzednio regulowane art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp, a więc dotyczące zasad i warunków sytuowania m.in. obiektów małej architektury. Z uwagi na fakt, iż zarówno plan miejscowy, jak i uchwała wydawana na podstawie art. 37a ust. 1 upzp, stanowią akty prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy - akty prawa miejscowego, stąd też powinny one spełniać wymagania w zakresie materii objętej delegacją ustawową. Rada gminy (miasta) obowiązana jest więc do ścisłego przestrzegania zakresu udzielonego jej upoważnienia ustawowego i respektowania granice delegacji ustawowej. Skoro więc w sprawie Rada Gminy Osięciny tego nie uczyniła, gdyż objęła zaskarżonym zapisem planu miejscowego materię, która może być regulowana uchwałą, o której mowa w art. 37a ust. 1 upzp, a nie mpzp, a tym samym wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego określony w art. 15 ust. 2 i 3 upzp, to tym samym dopuściła się ona istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ust. 1 pkt 6 lit. a w zakresie słów "obiektów małej architektury". Nie sposób bowiem przyjąć, iż uregulowanie w planie miejscowym materii powierzonej przez ustawodawcę prawodawcy gminnemu do unormowania w odrębnej uchwale (w dodatku podejmowanej w szczególnym trybie - art. 37b upzp), stanowiło naruszenie prawa nieistotne. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppps, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części zaskarżonej przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego. Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.